????一、《新規(guī)定》的立法特點

????《新規(guī)定》是通過國內立法履行《京都公約》專項附約“海關倉庫”條款規(guī)定的具體表現，也是依據最近頒布的《行政許可法》對海關行政許可制度做出相應調整和嚴格限定的海關行政規(guī)章，在實體和程序上對我國保稅倉庫及所存貨物的監(jiān)管做出了新的規(guī)定。其立法特點主要體現在以下四個方面：

????第一，與《京都公約》接軌，更加符合國際慣例。如保稅倉庫貨物在存放期間享受一系列有關稅收和許可證件管理的優(yōu)惠，能合理規(guī)避國際市場風險和有關貿易管制；保稅倉庫功能得到全面提升，一般貿易貨物可以存入保稅倉庫，保稅倉儲貨物在同一監(jiān)管制度項下可以實行轉庫，可以進行簡單加工和開展增值服務，企業(yè)可以跨關區(qū)直接從保稅倉庫提取貨物等等。

????第二，效能化和現代化。《新規(guī)定》體現了現代海關制度的特征，與海關日益深化的信息化管理和風險管理機制趨向一致。如保稅倉庫必須實行計算機管理以實現海關管理的信息化，按照風險管理的要求對倉庫實行分類管理以提高海關監(jiān)管的效能。同時，圍繞著現代物流發(fā)展和即時生產、零庫存、概念訂單、服務就近化等現代生產營銷方式的客觀需要，著眼于提升保稅倉庫的物流分撥、增值服務等功能，為我國加工貿易的轉型升級和國際轉口貿易、服務貿易提供配套的物流服務。

????第三，實體和程序合一。《新規(guī)定》不僅明確規(guī)定保稅倉庫貨物進出境、進出庫環(huán)節(jié)的通關、監(jiān)管及法律責任等實體性問題，亦對海關行政許可的權限和期限等程序性問題做了嚴格的限定。公開、透明的海關管理制度，大大增強了管理相對人的可預見性。

????第四，規(guī)范化。《新規(guī)定》詳實明確的規(guī)定彌補了保稅倉庫現行管理制度、管理手段的不足，規(guī)范了全國海關的管理模式，統(tǒng)一了執(zhí)法標準。如統(tǒng)一設定保稅倉庫的準入門檻和申請程序，海關應限期答復；設定法律責任，豐富海關執(zhí)法手段，提高執(zhí)法的威懾力等等。

????二、《新規(guī)定》修訂的重點內容

????《新規(guī)定》主要是根據《京都公約》的有關條款，結合現代物流的特點和加工貿易集約化發(fā)展要求，以及入世后政府職能轉變和行政審批制度改革的需要，在現行管理辦法的基礎上作出修訂，在實體和程序上都作了較大的調整，主要涉及以下內容：?

????（一）明確保稅倉庫分類，實施不同的準入條件

????《新規(guī)定》采納《京都公約》的分類方式，在大類上將保稅倉庫分為公用型和自用型。在此基礎上根據專業(yè)化管理的需要提出了“專用型保稅倉庫”的概念，將存儲液體危險品、寄售維修等專業(yè)性較強的倉庫歸入專用型保稅倉庫的范疇。同時根據不同類型倉庫的特點賦予不同的功能，采取不同的準入條件：（1）公用型保稅倉庫，申請人的注冊資本最低為300萬元，具有工商行政管理部門核準的倉儲經營權，倉庫面積不能少于2000平方米等；（2）備料保稅倉庫，其經營主體應是加工貿易企業(yè)，不要求必須具有倉儲經營權，但出口額不能低于1000萬美元，所存貨物僅能供應本企業(yè)自用；（3）液體危險品保稅倉庫，庫容不能低于5000立方米。同時考慮到此類倉庫的特殊要求，《新規(guī)定》第8條（五）項規(guī)定：“經營特殊許可商品存儲的，應當持有規(guī)定的特殊許可證件”。如經營危險化學品保稅倉儲的，需取得《危險化學品經營許可證》和《易燃易爆化學物品消防安全許可證》等，申請設立外供油庫或保稅油庫申請開展對外供應免稅燃油業(yè)務的，申請人還須取得《外供油經營許可證》；（4）寄售維修保稅倉庫，根據此類倉庫長期以來“小而分散”、經營效益低、海關監(jiān)管成本高的特點，《新規(guī)定》第9條（八）項規(guī)定：“寄售維修保稅倉庫面積最低為2000平方米”，在面積上提高了此類倉庫的準入標準。原外經貿部根據我國入世承諾于2003年3月取消了外國企業(yè)設立產品維修站的審批后，《新規(guī)定》對此做了相應調整，將此類批件從必備申請材料中剔除。#p#分頁標題#e#

????（二）允許一般貿易貨物存入保稅倉庫，拓展保稅倉庫的發(fā)展空間

????《新規(guī)定》第5條明確規(guī)定保稅倉庫可以存放一般貿易貨物，拓寬了保稅倉庫貨物的來源渠道，大大拓展了保稅倉庫的發(fā)展空間。保稅倉庫具備這一功能后，銜接國內和國際兩個市場的橋梁作用將更加突出。面對加工貿易和一般貿易交融發(fā)展的趨勢，各類企業(yè)可以按照市場需求充分利用保稅倉庫的保稅倉儲功能，從而實現供應鏈管理的最佳整體效益。《新規(guī)定》同時允許以下貨物存入保稅倉庫：轉口貨物，供應國際航行船舶和航空器的油料、物料和維修用零部件，供維修外國產品所進口寄售的零配件，外商暫存貨物，經海關批準的其他未辦結海關手續(xù)的貨物。

????（三）拓寬保稅倉儲貨物流向的渠道，提高物流輻射范圍

????考慮到保稅倉庫貨物流向保稅區(qū)、加工區(qū)、其他保稅倉庫時仍處于同一保稅監(jiān)管制度項下，《新規(guī)定》借鑒“保稅倉庫貨物可以在不中止適用保稅倉庫制度情況下實行轉庫”的國際慣例，明確允許“保稅倉儲貨物運往境內保稅區(qū)、出口加工區(qū)或調撥到其他保稅倉庫繼續(xù)實施保稅監(jiān)管”，極大地提高了保稅倉庫的物流輻射范圍。《新規(guī)定》還明確可以采取異地報關、轉關、集報等方式跨關區(qū)直接從保稅倉庫提取貨物，能夠提高貨物的流轉速度，大幅度地節(jié)省物流費用，有效緩解“境外游”和“迂回運輸”現象。

????（四）適應第三方物流的需求，賦予保稅倉庫增值服務功能

????開展流通性增值服務是保稅倉庫的基本功能之一，也是國際通行做法，不僅符合社會專業(yè)化分工不斷細化的需要，也符合服務就近化的供應鏈管理原則和商品外包業(yè)務日益增多的第三方物流發(fā)展需要，因此受到了全球企業(yè)的普遍歡迎。《新規(guī)定》第22條規(guī)定“保稅倉儲貨物可以進行包裝、分級分類、加刷嘜碼、分拆、拼裝等簡單加工”的同時，考慮到“實質性加工”屬于生產領域的內容，超出了倉儲物流的范疇，明確保稅倉庫貨物“不得進行實質性加工”。保稅倉庫具備了簡單加工功能后可以帶動相關產業(yè)鏈由中低端向高端延伸發(fā)展，提高產品的附加值和國際競爭力。加上我國勞動力成本和倉儲費用低的優(yōu)勢，有利于吸引外商將其配送中心、物流中心、采購中心的功能轉移到中國來，并為我國創(chuàng)造勞動就業(yè)機會。

????（五）設定保稅倉庫經營資格標準，營造公平競爭的法制環(huán)境

????《新規(guī)定》第8、9條分別設定了保稅倉庫經營企業(yè)的準入門檻和保稅倉庫軟硬條件。只要具備了上述準入條件，每家企業(yè)都有權申請設立保稅倉庫，公平競爭，優(yōu)勝劣汰，實質是將以前由海關行政手段主導的調節(jié)交由市場調節(jié)，這也是政府職能轉變的方式之一。

????（六）明確審批權限與期限，規(guī)范行政許可行為

????可以說這是《新規(guī)定》在“維權”和“限制”上的最大亮點。根據政府職能轉變的要求和即將實施的《行政許可法》的立法精神，《新規(guī)定》對保稅倉庫海關行政審批制度做出了新的規(guī)定，明確了海關總署、直屬海關、隸屬海關的權限和審批的期限、程序，管理相對人可以據此判斷投資和經營行為的預期，合法權益得到了有效的保護。《新規(guī)定》實施后，保稅倉庫審批權限由總署下放到直屬海關，隸屬海關負責對申請材料的齊全有效性進行審查，直屬海關負責審批，由海關總署備案。根據《行政許可法》第42、43條的規(guī)定，《新規(guī)定》將保稅倉庫的受理期限設定為20天，明確規(guī)定：“主管海關應當自受理申請之日起20個工作日內提出初審意見并將有關材料報送直屬海關審批”，第11條三款規(guī)定：“直屬海關應當自接到材料之日起20個工作日內審查完畢。”?第11條二款明確規(guī)定:“申請材料不齊全或者不符合法定形式的，主管海關應當在5個工作日內一次告知申請人需要補正的全部內容”，海關逾期不予受理的視為受理，確保了程序的公正性，防止海關的不作為行為損害管理相對人的合法權益。#p#分頁標題#e#

????（七）提出分類管理和年審制度，引入動態(tài)管理理念

????根據海關風險管理的要求，引入動態(tài)管理理念和信任管理理念。海關定期審核設庫條件、經營狀況和守法紀錄，以全面掌握保稅倉庫的動態(tài)信息，化解海關監(jiān)管風險。同時，國際通行海關規(guī)則亦對保稅倉庫實行分類管理，所以《新規(guī)定》規(guī)定：“海關對保稅倉庫實行分類管理和年審制度”，推行“守法便利”的信任管理措施，通過法律手段引導保稅倉庫企業(yè)由“強制守法”轉向“自覺守法”。?

????（八）設定法律責任，打擊不法行為

????根據《行政處罰法》，《新規(guī)定》增加了“法律責任”一章，主要是財產罰，如《新規(guī)定》第33條設定了小額罰款，以打擊帶有保稅倉儲行業(yè)特點的違法違規(guī)行為，進一步提高海關執(zhí)法的威懾力。對于資格罰，考慮到國務院正在審議的《海關法行政處罰實施細則》的有關規(guī)定可以援引，所以不在《新規(guī)定》中體現。

??孫??群：海關總署加貿司副司長?

??周耀榮：海關總署加貿司保稅處

注：本文節(jié)選自在《中國海關》雜志2004年第一期。

????