一、問(wèn)題的由來(lái)

隨著城市化進(jìn)程的不斷加速，“拆遷”一詞越來(lái)越頻繁地出現(xiàn)在大-眾的視野中。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，城市房屋拆遷以及后續(xù)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，推動(dòng)了城市的現(xiàn)代化步伐，也為公眾直接或間接帶來(lái)一定福利。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主法治進(jìn)程的發(fā)展，公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念日益強(qiáng)化。對(duì)于普通公眾而言，房屋是最重要的私有財(cái)產(chǎn)，也是保障個(gè)人生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件。但是，近年來(lái)因城市房屋拆遷而引發(fā)的社會(huì)矛盾日益嚴(yán)重，“暴力拆遷”已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的主要原因之一。這些矛盾問(wèn)題導(dǎo)源于城市房屋拆遷中參與主體的多元性、利益訴求的多樣性以及利益調(diào)控機(jī)制的缺失。政府利益、開(kāi)發(fā)商利益、被拆遷人利益，個(gè)人利益和公共利益，錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起。政府要實(shí)現(xiàn)自身利益，某些政府官員為了發(fā)展仕途要大搞政績(jī)工程，開(kāi)發(fā)商要實(shí)現(xiàn)商業(yè)利潤(rùn)的最大化，被拆遷人要在其財(cái)產(chǎn)被剝奪或限制時(shí)得到公平補(bǔ)償，少數(shù)被拆遷人甚至期望通過(guò)拆遷以謀取暴利。由此可見(jiàn)，城市房屋拆遷過(guò)程是一個(gè)多方利益博弈的過(guò)程。如果各方利益無(wú)法達(dá)成均衡狀態(tài)，特別是被拆遷人利益如果不能得到公平合理的補(bǔ)償，普遍的城市房屋拆遷糾紛、甚至大規(guī)模群體性事件終將難以避免。

近年來(lái)，因拆遷引發(fā)的流血事件時(shí)常在不同的城市上演，令人觸目驚心。城市房屋拆遷已經(jīng)成為大-眾、媒體和政府高度關(guān)注的社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題。面對(duì)“兵臨城下”的推土機(jī)，作為弱勢(shì)群體的被拆遷人所能夠采取的應(yīng)對(duì)方式大致包括以下幾種：一是提起行政訴訟。近年來(lái)對(duì)行政裁決不服而由被拆遷人提起的行政訴訟案件數(shù)量一直居高不下。二是持憲維權(quán)。這種方式在2004年憲法修正案后較為普遍，但因缺乏有效救濟(jì)途徑，效果甚微。三是上訪，即當(dāng)被拆遷人發(fā)現(xiàn)行政訴訟效果不佳時(shí)，便愈來(lái)愈多地采用上訪這種方式。四是“釘子”般地堅(jiān)守，以2007年重慶的“史上最牛的釘子戶”最為典型。五是自殘，這也是最慘烈的維權(quán)手段。六是以暴抗拆，此種方式在全國(guó)各地的城市房屋拆遷中比比皆是。因此，值得我們深思的是，在我國(guó)城市化進(jìn)程中為什么會(huì)引發(fā)如此多的不可調(diào)和的拆遷矛盾呢?

二、城市房屋拆遷行為的性質(zhì)界定

目前，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)并沒(méi)有對(duì)城市房屋拆遷行為的性質(zhì)做出具體規(guī)定，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第2條有關(guān)適用范圍的規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。”結(jié)合相關(guān)學(xué)理闡述，城市房屋拆遷可以大致定義為：“因國(guó)家建設(shè)、城市的改造、整頓市容市貌和環(huán)境保護(hù)等公益事業(yè)目的的需要，根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)劃和國(guó)家專項(xiàng)工程的拆遷建設(shè)計(jì)劃與當(dāng)?shù)卣挠玫匚募?，由拆遷人依法對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上的房屋進(jìn)行拆除，并且對(duì)被拆除房屋的所有者、使用者給予遷移安置，并對(duì)被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償?shù)囊幌盗谢顒?dòng)?！盵1](P88)從以上定義中，我們可以發(fā)現(xiàn)城市房屋拆遷行為的基本特征包括：第一，拆遷行為的發(fā)生是因?yàn)閲?guó)有土地使用用途發(fā)生了改變。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口數(shù)量的增多、土地資源的稀缺，要使新的建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行就需要改變?cè)型恋氐氖褂糜猛?，盡而對(duì)原有土地上的房屋進(jìn)行拆遷進(jìn)行重新開(kāi)發(fā)利用。第二，拆遷所涉及的房屋是位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋。第三，城市房屋拆遷行為應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定進(jìn)行。一方面拆遷主體應(yīng)合法，拆遷人應(yīng)當(dāng)是依法取得房屋拆遷許可證的單位;另一方面拆遷要依照法定程序進(jìn)行。第四，對(duì)被拆除房屋的所有者、承租者應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償安置。第五，城市房屋拆遷活動(dòng)應(yīng)是有利于被拆遷人與社會(huì)發(fā)展的行為。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，城市房屋拆遷行為的法律關(guān)系極其復(fù)雜，厘清這些法律關(guān)系對(duì)于確定城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)具有重要意義。城市房屋拆遷中的法律關(guān)系主要包括三個(gè)方面：第一，政府與拆遷人之間的房屋拆遷行政許可法律關(guān)系。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第7條規(guī)定：“拆遷申請(qǐng)人必須持有建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)的批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃與拆遷方案、具有辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)所出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明，并向房屋拆遷主管部門提出拆遷申請(qǐng)，房屋拆遷主管部門經(jīng)過(guò)審查后，對(duì)符合條件的被申請(qǐng)人，發(fā)放拆遷許可證?！钡诙疬w人與被拆遷人雙方的安置補(bǔ)償法律關(guān)系。在房屋拆遷主管部門規(guī)定的房屋拆遷期限內(nèi)，拆遷人應(yīng)該與被拆遷人就有關(guān)房屋拆遷補(bǔ)償、安置事宜進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)后簽訂書(shū)面的安置補(bǔ)償協(xié)議。第三，行政裁決、行政強(qiáng)制法律關(guān)系。拆遷人與被拆遷人經(jīng)過(guò)協(xié)商，如果達(dá)不成安置補(bǔ)償協(xié)議的，可以經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)由批準(zhǔn)拆遷的房屋拆遷主管部門裁決;被拆遷人在裁決限定的搬遷期限內(nèi)沒(méi)有搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門進(jìn)行強(qiáng)制拆遷。[2](P157-159)

由于現(xiàn)行城市房屋拆遷行為法律關(guān)系的復(fù)雜性，加之立法并沒(méi)有對(duì)其法律性質(zhì)做出明確規(guī)定，所以學(xué)界對(duì)城市房屋拆遷行為的法律性質(zhì)依然存在爭(zhēng)議，主要存在以下三種觀點(diǎn)：一是民事行為說(shuō)。認(rèn)為城市房屋拆遷主要體現(xiàn)拆遷人與被拆遷人之間平等的民事法律關(guān)系，雙方簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議是有關(guān)公民的私有房屋和國(guó)有土地使用權(quán)達(dá)成的民事合同，應(yīng)由民事法律規(guī)范調(diào)整。此觀點(diǎn)忽視了政府在公益性拆遷和行政裁決中的公權(quán)力性質(zhì)。二是行政行為說(shuō)。認(rèn)為城市房屋拆遷主要是政府公權(quán)力的介入，其本質(zhì)乃是政府的行政征收行為，所體現(xiàn)的是行政主體與行政相對(duì)人之間的行政管理關(guān)系，雙方簽訂的補(bǔ)償安置協(xié)議應(yīng)該屬于行政合同，應(yīng)由行政法律規(guī)范調(diào)整。此觀點(diǎn)忽視了商業(yè)性拆遷的民法性質(zhì)。三是民事行政混合說(shuō)。認(rèn)為城市房屋拆遷中的拆遷行政許可、行政裁決和行政強(qiáng)制拆遷體現(xiàn)的是政府的行政行為，而拆遷當(dāng)事人簽訂的拆遷補(bǔ)償、安置協(xié)議則主要體現(xiàn)當(dāng)事人之間的法律地位平等、意思自治的民事法律關(guān)系。因而，城市房屋拆遷應(yīng)由行政法律規(guī)范和民事法律規(guī)范共同調(diào)整。

筆者認(rèn)為，在城市房屋拆遷過(guò)程中，行政行為與民事行為兩種行為兼而有之。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市房屋拆遷目的的不同，明確行政主體與民事主體在拆遷中的主導(dǎo)地位?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》沒(méi)有明確區(qū)分城市房屋拆遷中的公益拆遷與商業(yè)拆遷，使得在對(duì)城市房屋拆遷行為進(jìn)行定性時(shí)難以做出統(tǒng)一定論。因此，在以公共利益為目的進(jìn)行拆遷時(shí)，政府公權(quán)力占有絕對(duì)性的主導(dǎo)地位，政府與被拆遷人法律地位不平等，被拆遷人自由協(xié)商的權(quán)利相對(duì)有限。但是，在拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)和標(biāo)準(zhǔn)方面要引進(jìn)市場(chǎng)因素，以保障被拆遷人可以得到公平合理的補(bǔ)償。所以，公益拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)是以行政行為為主導(dǎo)而兼具民事行為性質(zhì)。在商業(yè)拆遷中，拆遷人與被拆遷人具有平等的法律人格和獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在是否拆遷、補(bǔ)償安置方案和補(bǔ)償費(fèi)用等問(wèn)題上有自主選擇的權(quán)利，這是民法意思自治的要求，是雙方當(dāng)事人自由平等協(xié)商的結(jié)果。但基于商業(yè)拆遷對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)有著重大影響，實(shí)施商業(yè)拆遷應(yīng)嚴(yán)格遵守行政審批制度。同時(shí)，當(dāng)作為弱勢(shì)一方的被拆遷人權(quán)利受到相當(dāng)侵害時(shí)，政府公權(quán)力可以進(jìn)行必要介入以保護(hù)被拆遷人權(quán)益。所以，商業(yè)拆遷的法律性質(zhì)應(yīng)是以民事行為為主導(dǎo)而兼具行政行為性質(zhì)。

三、城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的缺陷

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，拆遷矛盾持續(xù)激化的一個(gè)重要原因，就是相關(guān)的立法沒(méi)有跟上城市房屋拆遷的發(fā)展步伐，在調(diào)整房屋拆遷法律關(guān)系時(shí)存在明顯的缺陷?，F(xiàn)行法律、法規(guī)與憲法或者相關(guān)基本法律存在一定的沖突，在保護(hù)被拆遷人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面存在嚴(yán)重不足，具體表現(xiàn)在以下方面：

(一)公共利益內(nèi)涵的模糊性

根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，只有為了公共利益，才能對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或者剝奪，因此，明確公共利益的內(nèi)涵與外延，能為公權(quán)力介入城市房屋拆遷提供法律依據(jù)，也為防止公權(quán)力的濫用提供制度保證。在涉及城市房屋拆遷的具體建設(shè)項(xiàng)目上，如果我們不能準(zhǔn)確界定該建設(shè)項(xiàng)目是否真的為了公共利益的需要、是否真的能夠?yàn)樽顝V大群眾帶來(lái)福利，那么政府和開(kāi)發(fā)商便會(huì)以“城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“舊城改造”和“公共基礎(chǔ)事業(yè)”等名義，打著“公共利益”的旗號(hào)進(jìn)行商業(yè)拆遷，大肆侵犯公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，要實(shí)現(xiàn)對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)，就必須對(duì)公共利益作出清晰的界定。但目前我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》和《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等法律、法規(guī)對(duì)公共利益內(nèi)涵及外延均沒(méi)有做出明確的法律界定。主要原因在于公益的“利益內(nèi)容的不確定性”和“受益對(duì)象的不確定性”。公共利益的內(nèi)涵和外延在立法上的模糊性，必然導(dǎo)致公共利益的解釋權(quán)轉(zhuǎn)移到了執(zhí)法者手中。因此，行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)范圍隨之?dāng)U大，對(duì)公共利益的界定很大程度上就要依賴于我國(guó)的法治環(huán)境和執(zhí)法者與法官的法律素質(zhì)和道德修養(yǎng)。而部分行政機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)為了謀求政治利益或者商業(yè)利益，可能會(huì)做出有損于公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律解釋。

(二)公益拆遷與商業(yè)拆遷相混淆

根據(jù)目的不同，城市房屋的拆遷行為可以區(qū)分為公益拆遷和商業(yè)拆遷。如前所述，只有為了公共利益的需要，才能依法對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并予以補(bǔ)償，國(guó)家公權(quán)力才能夠介入到拆遷行為，運(yùn)用強(qiáng)制手段。商業(yè)拆遷是拆遷人與被拆遷人之間的一種平等民事法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)以平等協(xié)商的方式進(jìn)行，由民法予以調(diào)整。在公益拆遷中，政府與被拆遷人是行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系，是公益拆遷的雙方當(dāng)事人。為了公共利益的需要政府可以對(duì)被拆遷人實(shí)施強(qiáng)制拆遷，被拆遷人負(fù)有為了公共利益而讓渡私益的義務(wù)。而在商業(yè)拆遷中，拆遷行為的雙方當(dāng)事人是開(kāi)發(fā)商與被拆遷人，他們具有同等的法律地位，政府應(yīng)充當(dāng)拆遷行為的監(jiān)督者角色，更多的保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的被拆遷人的權(quán)益，而不是以政府公權(quán)力任意干涉商業(yè)拆遷。但是，由于現(xiàn)行有關(guān)拆遷立法沒(méi)有明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷，二者相混淆，不僅違反了《憲法》和《物權(quán)法》對(duì)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)條款，而且侵犯了《土地管理法》、《房地產(chǎn)管理法》確認(rèn)的公民的土地使用權(quán)，以及民法和合同法規(guī)定的意思自治和契約自由原則，最終導(dǎo)致在城市房屋拆遷中出現(xiàn)秩序混亂、拆遷矛盾凸顯、濫用政府強(qiáng)制力的現(xiàn)象，影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，被拆遷人這一弱勢(shì)群體的權(quán)利得不到有力保障。因此，明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷是目前我國(guó)城市房屋拆遷立法的當(dāng)務(wù)之急。在商業(yè)拆遷中應(yīng)當(dāng)尊重雙方的意思自治，以民事訴訟方式解決雙方糾紛，保護(hù)被拆遷人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。

(三)城市房屋拆遷的相關(guān)信息不公開(kāi)

在實(shí)踐中，被拆遷人通常無(wú)法全面獲得與其私有財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)的信息。拆遷申請(qǐng)人一旦獲得房屋拆遷管理部門發(fā)放的拆遷許可證，也就在一定程度上獲得了對(duì)被拆遷人房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷的權(quán)力，這直接關(guān)系到被拆遷人對(duì)其房屋所享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益?！缎姓S可法》第36條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系到他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)?！钡?，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》沒(méi)有明確規(guī)定拆遷前期工作必須公開(kāi)化和透明化，使得被拆遷人無(wú)法明確了解前期的立項(xiàng)、征地和規(guī)劃等涉及自身重大利益關(guān)系的事項(xiàng)，只能在拆遷許可證已經(jīng)發(fā)放的場(chǎng)合，才能通過(guò)拆遷公告了解拆遷人、拆遷范圍和拆遷期限等事項(xiàng)。同時(shí)，由于拆遷信息的非公開(kāi)透明化，使得被拆遷人對(duì)拆遷申請(qǐng)人申請(qǐng)拆遷許可證時(shí)所提交文件的合法性無(wú)法及時(shí)提出異議。

(四)城市房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍存在缺陷

拆遷補(bǔ)償是被拆遷人權(quán)益能否得到最大保護(hù)的關(guān)鍵因素，也是城市房屋拆遷中的核心問(wèn)題。因此，拆遷補(bǔ)償成為城市房屋拆遷中各種矛盾的焦點(diǎn)。首先，拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。拆遷補(bǔ)償原則決定了城市房屋拆遷中對(duì)被拆遷人損失彌補(bǔ)的程度，但我國(guó)相關(guān)立法卻對(duì)此采取了回避的態(tài)度，對(duì)城市房屋拆遷整體補(bǔ)償原則并未做出明確規(guī)定。由此造成各地出現(xiàn)了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法可依、標(biāo)準(zhǔn)各不相同以及補(bǔ)償費(fèi)用過(guò)少等嚴(yán)重侵害被拆遷人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)象。其次，房屋拆遷補(bǔ)償范圍過(guò)窄，不能充分保護(hù)被拆遷人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)益。我國(guó)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶饕ǚ课菁捌涓綄傥?、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房的合理收益、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和房屋拆遷費(fèi)用，而對(duì)土地使用權(quán)、預(yù)期收益和其他相關(guān)無(wú)形利益損失的補(bǔ)償，并沒(méi)有以法律的形式予以明確規(guī)定?，F(xiàn)行房屋拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶M窄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)被拆遷人因房屋拆遷而遭受的損失。

(五)政府公權(quán)力隨意介入行政強(qiáng)制拆遷

強(qiáng)制拆遷是我國(guó)城市房屋拆遷工作中最為敏感的部分。行政裁決一經(jīng)作出，被拆遷人或者房屋承租人在法律規(guī)定期限內(nèi)既沒(méi)有申請(qǐng)行政復(fù)議，也沒(méi)有提起行政訴訟的，或者經(jīng)民事訴訟裁決后，在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未進(jìn)行搬遷的，則會(huì)出現(xiàn)政府行政強(qiáng)制拆遷或者法院強(qiáng)制拆遷。在我國(guó)實(shí)行的行政強(qiáng)制拆遷和司法強(qiáng)制拆遷二元拆遷體制中，最為人們所詬病的是政府公權(quán)力介入的行政強(qiáng)制拆遷。公益拆遷與商業(yè)拆遷的混同為政府強(qiáng)制拆遷權(quán)的濫用埋下了伏筆。政府公權(quán)力介入公益性拆遷是為了使符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)的拆遷項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行，不能因少數(shù)被拆遷人與拆遷人之間的拆遷糾紛影響到城市建設(shè)的大局。但是在商業(yè)性拆遷中，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等所賦予政府公權(quán)力的強(qiáng)制拆遷權(quán)，則成為破壞被拆遷人與拆遷人之間意思自治和平等協(xié)商地位的最大元兇?！霸诜枪嫘缘牟疬w活動(dòng)中，拆遷人和被拆遷人之間是一種平等的民事法律關(guān)系，即使雙方已達(dá)成協(xié)議而被拆遷人無(wú)正當(dāng)理由拒遷，也只能由雙方當(dāng)事人通過(guò)民事?tīng)?zhēng)議解決途徑來(lái)解決，或申請(qǐng)仲裁或申請(qǐng)人民法院裁判，而不能由政府部門對(duì)公民的房屋強(qiáng)制執(zhí)行拆遷，也不應(yīng)由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷?！盵4](P209)對(duì)于拆遷人所提出的有關(guān)補(bǔ)償安置條件，被拆遷人與拆遷人協(xié)商后有選擇接受或者不接受的權(quán)利，其他個(gè)人、組織或者政府機(jī)關(guān)不得任意干涉其享有的處分自己財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。被拆遷人接受則視為民事合同的成立，不接受則民事合同不成立，拆遷人不得以任何其它手段強(qiáng)行拆除被拆遷人的房屋。

四、城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度的完善

(一)加快城市房屋拆遷立法進(jìn)程

目前，專門規(guī)范城市房屋拆遷的立法是國(guó)務(wù)院于2001年頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。該條例屬于行政法規(guī)，效力層次較低，并且保護(hù)被拆遷人權(quán)利的制度構(gòu)架極不充分，也因此廣受詬病。盡管國(guó)務(wù)院正在修改該條例，并于2010年1月29日公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(征求意見(jiàn)稿)》，征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。但其仍以行政法規(guī)形式出現(xiàn)，似乎仍難以承擔(dān)保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的重任。因?yàn)橛眯姓ㄒ?guī)來(lái)規(guī)范對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的征收，明顯違反了《憲法》修正案第20條和《立法法》第8條的規(guī)定，即行政機(jī)關(guān)對(duì)被拆遷公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制甚至剝奪沒(méi)有被置于法律的約束之下，而是遵從低位階的行政法規(guī)，嚴(yán)重違背了法律保留原則和下位法不能與上位法抵觸的原則。所以，為了切實(shí)保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，減少城市房屋拆遷中惡性案例的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)城市房屋進(jìn)行專門立法，提高法律層次和立法質(zhì)量，從而增強(qiáng)法律實(shí)施的效果。通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的立法，可以使城市房屋拆遷法律規(guī)范與《立法法》和《物權(quán)法》的立法精神及具體規(guī)定相銜接，并且也符合《憲法》保護(hù)公民基本權(quán)利的宗旨。

(二)正確認(rèn)定公共利益的內(nèi)涵與外延

公共利益作為判定房屋拆遷合法性的正當(dāng)根據(jù)，既是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在限制，也是國(guó)家依法行使財(cái)產(chǎn)征收權(quán)的界限。在拆遷過(guò)程中對(duì)公共利益進(jìn)行明確界定，是杜絕公共權(quán)力濫用的必要條件，但是公共利益作為一個(gè)抽象法律概念，其內(nèi)涵隨時(shí)代發(fā)展而不斷變化。那么，應(yīng)如何判定“公共利益”呢?“判定公共利益應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即程序性標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)。”[5](P105)在程序性標(biāo)準(zhǔn)方面，程序公開(kāi)是實(shí)體公正的前提，程序公開(kāi)能使利益相關(guān)人充分參與決策、表達(dá)意見(jiàn)以達(dá)到公益與私益的調(diào)和，也能夠形成有效協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系的機(jī)制，這是社會(huì)和諧的必然要求。在城市房屋拆遷之前，政府應(yīng)公開(kāi)舉行聽(tīng)證會(huì)、聽(tīng)取各方意見(jiàn)并對(duì)項(xiàng)目決策做出充分合理的說(shuō)明，使在正當(dāng)程序下的決策行為能夠最大程度的得到公眾的支持。在實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)方面，要求從內(nèi)容上判斷這一利益是否是公共利益。首先，要遵循比例原則。公權(quán)力的行使要求必須在必要適度的范圍內(nèi)正當(dāng)行使自由裁量權(quán)，使所要實(shí)現(xiàn)的公共利益必須要大于被侵害的公民基本權(quán)利，并且必須符合最小侵害原則，選擇侵害強(qiáng)度最小的手段實(shí)現(xiàn)公共利益。其次，公共利益應(yīng)使不特定的大多數(shù)人受益，遵循少數(shù)服從多數(shù)原則。公共利益的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)可以參考以下因素：一是受益對(duì)象的數(shù)量?！肮妗币馕吨鰝€(gè)人范圍，按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，大多數(shù)人的共同利益即可認(rèn)定為公共利益，但少數(shù)人的利益并非一定不能成為公共利益，因此，即使以“公共利益需要”為理由，政府的權(quán)力也不是無(wú)限的，不能將個(gè)人權(quán)利完全淹沒(méi)在公共利益之中?？傊?，公共利益并不是絕對(duì)優(yōu)于個(gè)人利益的。二是是否以促進(jìn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等建設(shè)為目標(biāo)。國(guó)家在每一個(gè)特定時(shí)期都有特定的目標(biāo)和規(guī)劃，其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是非常重要的內(nèi)容，它對(duì)于每一個(gè)社會(huì)成員都是不可或缺的。個(gè)人在追求私利的同時(shí)也可能促進(jìn)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，如果其實(shí)施結(jié)果符合公益目的也應(yīng)將其歸入公共利益的范圍。三是行動(dòng)結(jié)果是否確實(shí)能使社會(huì)公眾受益。實(shí)踐中，有些行為雖然打著“公共利益”的旗號(hào)，但實(shí)際結(jié)果卻是某些個(gè)人受益，而公共利益卻未得到體現(xiàn)。如政府為解決當(dāng)?shù)鼐用褡》烤o張問(wèn)題而征收土地，建造經(jīng)濟(jì)適用住房，這本屬于公益目的，但新建住房最終普通居民很難買到，反而是少數(shù)不符合條件的公務(wù)員購(gòu)買，這就是有違公益目的。

(三)完善城市房屋拆遷的補(bǔ)償制度

首先，應(yīng)明確城市房屋拆遷的補(bǔ)償原則及補(bǔ)償主體。補(bǔ)償原則的確立是城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)能夠得到切實(shí)保護(hù)的前提，應(yīng)當(dāng)確立依據(jù)市場(chǎng)價(jià)格給予公平補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則。對(duì)公民被拆遷房屋財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償應(yīng)符合拆遷時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格，公民所得拆遷補(bǔ)償數(shù)額最起碼不低于因拆遷而造成的財(cái)產(chǎn)損失。在公益性拆遷中，補(bǔ)償?shù)奈ㄒ恢黧w應(yīng)為政府，即由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋的拆遷與補(bǔ)償，改變以開(kāi)發(fā)商為拆遷主體的制度設(shè)計(jì)。

其次，擴(kuò)大城市房屋拆遷補(bǔ)償范圍，明確把對(duì)土地使用權(quán)、預(yù)期收益和其他相關(guān)無(wú)形利益的補(bǔ)償人法。城市房屋拆遷基于對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的收回而發(fā)生，公民在城市房屋上所體現(xiàn)的權(quán)利也主要有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。從法律上講，土地使用權(quán)是對(duì)應(yīng)于土地所有權(quán)的一種物權(quán)。因此，在拆遷中對(duì)被拆遷人的補(bǔ)償應(yīng)以房屋補(bǔ)償與土地使用權(quán)補(bǔ)償為主，并且還應(yīng)當(dāng)對(duì)因拆遷造成的預(yù)期收益及其他相關(guān)無(wú)形利益的損失予以補(bǔ)償。

再次，完善房屋評(píng)估機(jī)制?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)包括房屋的區(qū)位、用途和建筑面積，而房屋的新舊程度和建筑結(jié)構(gòu)并沒(méi)有被列為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之一。但是，在房屋買賣市場(chǎng)，房屋新舊程度和建筑結(jié)構(gòu)的不同對(duì)房屋的市場(chǎng)價(jià)格有著重大影響。相同區(qū)位、用途和建筑面積的新開(kāi)發(fā)樓盤與二手房的市場(chǎng)價(jià)格存在巨大差異，建筑結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性是構(gòu)成房屋建筑成本的重要因素。因此，拆遷補(bǔ)償時(shí)應(yīng)視房屋新舊程度的不同而區(qū)別對(duì)待。要完善房屋評(píng)估機(jī)制，重中之重是要強(qiáng)調(diào)房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的中立性，不僅使評(píng)估機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物上脫離政府管制，以確保評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與公正性，而且也應(yīng)強(qiáng)化房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，避免其在商業(yè)拆遷中與拆遷人勾結(jié)，損害被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

(四)加強(qiáng)城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的程序保障

城市房屋拆遷中公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)要想得到充分有效的保護(hù)，必須以公平、合理、合法的拆遷程序作為保障，程序公正是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的前提。因此，在房屋拆遷的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)保證程序的公正。

1.在房屋拆遷決定階段

首先，應(yīng)公開(kāi)房屋拆遷決定信息，廣泛聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)及專家意見(jiàn)，對(duì)拆遷具體事項(xiàng)進(jìn)行論證聽(tīng)證?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷目的、范圍和時(shí)間進(jìn)行公告。公告時(shí)間不得少于60日，涉及范圍廣的，不得少于90日。同時(shí)對(duì)被拆遷人、公眾及專家意見(jiàn)的采納情況和理由以及房屋拆遷決定，縣級(jí)以上地方人民政府都應(yīng)予以及時(shí)公告。如果被拆遷人以及與房屋拆遷有關(guān)的利害關(guān)系人對(duì)縣級(jí)以上地方人民政府做出的拆遷決定不服的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提出行政訴訟。其次，應(yīng)建立對(duì)拆遷補(bǔ)償資金的專門監(jiān)督機(jī)制。不僅要保證拆遷補(bǔ)償資金到位，還要預(yù)防拆遷補(bǔ)償資金被挪作他用，損害被拆遷人利益。

2.發(fā)生拆遷補(bǔ)償安置糾紛階段

依據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，行政裁決是提起行政訴訟的前置性程序。這一規(guī)定屏蔽了被拆遷人直接以行政復(fù)議和行政訴訟方式保護(hù)合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的途徑，使其只能通過(guò)審查行政裁決的合法性而非合理性保障自己的合法權(quán)益。因此，筆者認(rèn)為達(dá)不成補(bǔ)償、安置協(xié)議時(shí)，當(dāng)事人既可以申請(qǐng)行政裁決和行政復(fù)議，也可以直接向法院提起行政訴訟，增加被拆遷人對(duì)自己合法權(quán)益的救濟(jì)途徑。

如果當(dāng)事人申請(qǐng)行政裁決，啟動(dòng)行政裁決程序，那么現(xiàn)行有關(guān)行政裁決的規(guī)定還應(yīng)該從以下三個(gè)方面予以完善：首先，設(shè)立或者指定專門機(jī)構(gòu)作為行政裁決主體。其次，進(jìn)一步明確裁決受理前舉行聽(tīng)證所需達(dá)到的戶數(shù)及比例要求，可以規(guī)定“未達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議的戶數(shù)超過(guò)三分之二或者比例超過(guò)四分之三的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證?！弊詈螅课莶疬w因?yàn)樯婕暗疆?dāng)事人的重大權(quán)益，所以在審理過(guò)程中當(dāng)事人應(yīng)享有充分的知情權(quán)和參與決策權(quán)，應(yīng)當(dāng)在裁決審理過(guò)程中引人聽(tīng)證制度。應(yīng)具體規(guī)定聽(tīng)證參與人的人員結(jié)構(gòu)、人數(shù)、聽(tīng)證主持人以及各個(gè)聽(tīng)證參與人所分別享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)。

3.在強(qiáng)制拆遷階段

拆遷律師介紹如前所述，在城市房屋拆遷中，必須明確區(qū)分公益拆遷與商業(yè)拆遷這兩種不同性質(zhì)的拆遷行為。商業(yè)拆遷是一種民事法律行為，當(dāng)處于平等地位的雙方當(dāng)事人發(fā)生拆遷糾紛時(shí)，不能適用行政強(qiáng)制拆遷，禁止公權(quán)力介入民事裁判領(lǐng)域，只能適用司法強(qiáng)制拆遷。但是，公權(quán)力可以以行政監(jiān)督者的身份參與商業(yè)拆遷。[6]其次，在公益拆遷中適用強(qiáng)制拆遷的，必須明確強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行主體。筆者認(rèn)為，鑒于行政權(quán)力的不當(dāng)行使對(duì)被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的巨大危害，有必要讓行政權(quán)力逐步退出強(qiáng)制拆遷領(lǐng)域，而僅保留司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆遷權(quán)。由司法機(jī)關(guān)作為獨(dú)立的執(zhí)行主體，不僅可以提高執(zhí)行效率，也可以避免發(fā)生執(zhí)行者與當(dāng)事人混同的錯(cuò)亂局面，同時(shí)也有利于強(qiáng)制拆遷相對(duì)人在權(quán)利受到侵害時(shí)明確主張權(quán)利的對(duì)象。最后，禁止在強(qiáng)制拆遷中使用暴力手段。拆遷部門及其委托單位不得采取中斷供熱、供水、供氣、供電等方式實(shí)施強(qiáng)制搬遷。任何單位和個(gè)人不得以暴力、威脅及其他非法手段實(shí)施強(qiáng)制搬遷。違法使用暴力手段造成危害后果的，不僅要賠償造成的損失，構(gòu)成犯罪的，還要追究直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員的刑事責(zé)任。

總之，城市房屋拆遷必然伴隨國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移與房屋所有權(quán)的變動(dòng)。房屋所有權(quán)是公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心內(nèi)容之一，房屋所有權(quán)能否得到有效保護(hù)，直接關(guān)系到公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)能否得到最大限度的保護(hù)。目前我國(guó)關(guān)于城市房屋拆遷的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件等相互之間存在著矛盾與沖突，這對(duì)保護(hù)我國(guó)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是非常不利的。在城市房屋拆遷中，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》不僅存在著違憲嫌疑，在制度設(shè)計(jì)上也存在諸多缺陷。因此，如何盡快完善城市房屋拆遷法律規(guī)范，制定一部成熟的城市房屋拆遷法，切實(shí)保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，成為當(dāng)前法治建設(shè)進(jìn)程中亟待解決的重大問(wèn)題。