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寧波
行政力量控制破產程序的特定環境
行政力量得以控制破產程序,有賴于我國特定的現實環境。在此有必要分析一下行政力量與破產當事人及其它破產參與者之間的關系,以說明我國破產程序運作的特定環境。
一是行政力量與破產債權人的關系。
目前我國最大的破產債權人是國有商業銀行,相當多的國有企業已經很長時間未能對債權人銀行還本付息。一項統計表明,商業銀行從國有企業破產中收回的債權很少超過其貸款賬面價值的20%,常見的償還率3%-10%。國家是國有商業銀行的所有者,而由各級政府組成的行政力量是國家意志的執行者,按照計劃經濟時代的思維邏輯,國家對國有商業銀行的所有權自然決定政府行政力量對銀行的支配權。所以,在計劃經濟體制中,國有商業銀行從誕生之初就受控于政府行政力量,銀行不具備市場主體的自主決策權,指令性貸款的存在即是例證。
破產債權人還包括其他國有企業或者非國有企業,雖不一定直接地受控于左右破產程序的行政力量,但行政力量對破產的控制,使得整個破產過程缺乏透明度,債權人獲取信息的渠道相當有限,有研究者這樣解釋行政力量與債權人利益上的對立關系:國家宏觀手段監管以維護社會公共利益為主要目的,與債權人利益保護的微觀經濟要求存在著層次性的差別。
二是行政力量與執法或監督力量的關系。
主要涉及清算組、評估機構、法院等幾個方面。從清算組的情況看,按破產法第24條第2款和最高法院《關于貫徹執行企業破產法若干問題的意見》第50條,破產清算組的組建方式由法院與同級政府商定,人員構成是企業上級主管部門和政府財政、工商管理、計委、審計、稅務等行政管理部門的工作人員。在行政力量的直接控制下,清算組對破產前交易的檢查經常流于形式,有時迫于壓力,清算組會做出低估破產企業的資產值等有損債權人利益的行為。從評估機構的情況看,絕大多數資產評估由附屬于地方政府的機構進行;破產清算時的資產變賣,也主要由地方政府下屬的產權交易中心或其他拍賣機構協助進行。從法院的情況看,破產案件只允許由債務人所在地人民法院管轄,法院受到地方行政力量干預的情況比較常見,沒有真正的獨立地位,法院司法審判權與地方政府的行政管理權時常交織一起,違背了獨立行使審判權的司法原則。
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