百姓長期對土地征收(農民稱賣地)和城市房屋拆遷(農民稱動遷)的概念不清被混為一談，有的官員也稱征地拆遷工作云云。其實二者有本質的區別，不是一個法律概念。《土地管理法》規定，土地征收是指國家為了公共利益的需要，運用國家強制力，按照法定程序將一定范圍農村集體土地的所有權轉為國家所有權，并依法對被征收土地的原權利人(包括土地所有權人、使用權人以及土地承包經營權的發包人、承包人、轉包人等)給予補償的活動。土地征收的具體實施部門是各級國土行政主管部門。《城市房屋拆遷條例》規定，城市房屋拆遷是指為了實施城市規劃、舊城區改造，運用國家強制力，組織在城市規劃區內國有土地上實施房屋拆遷，并對原房屋權利人(包括房屋所有權人、使用權人、出租人、承租人、轉租人等)給予補償、安置的活動。房屋拆遷的具體實施部門是各級建設行政主管部門。

一、土地征收程序

第一步：發布征地通告

由縣或市級國土資源局在被征收土地所在地的村范圍內發布征地通告，告知被征土地的村集體經濟組織和村民：征地范圍、面積、補償方式、補償標準、安置途徑以及征地用途等。通告后搶栽、搶種的農作物或者搶建的建筑物不列入補償范圍。

第二步：征詢村民意見

由縣或市級國土資源局會同所在的鄉鎮政府，就征地通告的內容征詢村集體經濟組織和農民的意見，有不同意見的應記錄在案，根據村委會或村民提出的意見分別處理并協調解決。對補償標準、安置途徑、補償方式有異議的，應告知被征地相對人有權提出聽證申請，并依法組織聽證。國土資源局應將村民對征收土地的意見和聽證的材料作為報批的必備材料歸檔上報。

第三步：地籍調查和地上附著物登記

由縣或市級國土資源局會同被征收土地的所有權人、使用權人實地調查被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類、數量、規格等，并由國土資源局現場填制調查表一式三份，由國土資源局工作人員和所有權人、使用權人共同確認無誤后簽字。國土資源局應將所有權人、使用權人簽字的材料作為報批的必備材料歸檔上報。

第四步：擬訂“一書四方案”組卷上報審批

由縣或市級國土資源局根據征詢、聽證、調查、登記情況，按照審批機關對報批材料的要求擬訂“一書四方案”即：“建設用地說明書，農用地轉用方案，補充耕地方案，征收土地方案，供應土地方案。”并組卷向有批準權的機關報批。

第五步：征用土地公告

征用土地的市、縣人民政府應當在收到省或國務院征用土地批準文件之日起10個工作日內在被征地所在村進行征用土地公告。征用土地公告的內容：

征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途;

征用土地的所有權人、位置、地類和面積;

征地補償標準和農業人員安置途徑;

辦理征地補償登記的期限、地點。

第六步：征地補償安置方案公告

縣或市級國土資源局根據省或國務院征用土地批準文件批準的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日內以村為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告。征地補償、安置方案公告內容：

被征用土地的位置、地類、面積;

地上附著物和青苗的種類、數量;

需要安置的農業人口的數量;

土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式;

安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式;

地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;

農業人員的具體安置途徑;

其他有關征地補償、安置的具體措施。

被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向縣或市級國土資源局提出。

縣或市級國土資源局應當研究被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案的不同意見。對當事人要求聽證的，應當舉行聽證會。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規和批準的征用土地方案進行修改。

第七步：報批征地補償安置方案

縣或市級國土資源局將公告后的土地補償、安置方案，連同被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的意見及采納情況報市、縣人民政府審批。

第八步：批準征地補償安置方案

市、縣政府將征求意見后的征地補償安置方案批準批準后，并報省國土資源廳備案，并交由市、縣國土資源行政主管部門組織實施。

第九步：土地補償登記

被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人應當在征用土地公告規定的期限內持土地權屬證書(土地承包合同)到指定地點辦理征地補償登記手續。

被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人未如期辦理征地補償登記手續的，其補償內容以市、縣國土資源行政主管部門的調查結果為準。

第十步：實施補償安置方案和交付土地

按規定支付征地補償安置費，被征地單位和個人按期交付土地。

二、房屋拆遷程序：

第一步：領取房屋拆遷許可證：拆遷房屋的單位向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門申請領取房屋拆遷許可證。

第二步：發布拆遷公告：房屋拆遷管理部門發布拆遷公告，將拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項，向社會公布。

第三步：訂立拆遷補償安置協議，實施拆遷：由拆遷人與被拆遷人就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項，訂立拆遷補償安置協議。

1、雙方達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門申請人民法院強制拆遷。強制拆遷前，拆遷人應就被拆除房屋的有關事項辦理證據公證。

2、雙方達成拆遷補償安置協議的，被拆遷人或者房屋承租人在協議約定的搬遷期限內拒絕搬遷的，拆遷人可以向仲裁委員會申請仲裁或者向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以申請人民法院先予執行。

三、兩者的區別

從上述可以看出，國家征收土地與城市房屋拆遷是不同的法律概念。兩者的主要區別：

一是適用的法律程序不同。國家建設征收土地適用《土地管理法》及其配套法規中關于國家建設征收土地的規定;城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規定。

二是適用范圍不同。國家建設征收土地的適用范圍是農村集體所有的土地;城市房屋拆遷的適用范圍是城市規劃區內的國有土地。

三是行為所指向的標的不同。國家建設征收土地指向的標的是農村集體土地所有權;城市房屋拆遷指向的標的是房屋。

四是法律后果不同。國家建設征收土地導致的法律后果是農村集體土地所有權的消滅;城市房屋拆遷導致的法律后果是被拆遷房屋所有權的消滅以及房屋產權的等價調整或者價值的交換。

很顯然，征收土地與房屋拆遷是不同的行政管理行為，依法分別由負有相應職能的行政機關行使管理權。依照《城市房地產管理法》第六十二條的規定，某些地方由一個機關統一負責土地管理和房產管理(或者房屋拆遷管理)工作的，該機關可以依法分別行使該兩項職權，遵循相應的法律程序對征收土地和房屋拆遷實施行政管理。依法行政體現在每個具體行政行為上首先應該是依法定程序行政。只有通過程序正義，才能達到結果正義，只有實現程序的公正，才能體現結果的公正。按照依法行政關于職權法定的原則和行政行為應當符合法定程序的要求，征收土地的行政管理職權和房屋拆遷的行政管理職權不能混淆;組織實施征收土地的法律程序和組織實施房屋拆遷的法律程序在具體操作中不能串用。

但遺憾的是，相當一段時期以來，個別地方的有關行政機關特別是集土地行政管理和房屋行政管理職能于一身的個別行政機關，依法行政意識相對薄弱、缺乏行政行為應當遵循程序至上的理念，看不到程序公正必將直接影響結果公正的重要性，從而忽視了嚴格的程序對具體行政行為的規范作用，以至于在相關管理工作中常習慣性地、想當然地將征收土地的行政管理職權和房屋拆遷的行政管理職權混淆在一起，進而將組織實施征收土地的法律程序和組織實施房屋拆遷的法律程序串繞在一起，在對征收土地實施行政管理時擅自加入了房屋拆遷程序，為日后的工作埋下了隱患。如有的案例表現為既發布征收土地公告，又發布房屋拆遷公告，確定拆遷人和被拆遷人;有的既制定征地補償安置方案，又讓所謂的“拆遷人”與被征地范圍內的房屋產權人簽訂拆遷補償安置協議;有的既以阻撓國家建設征收土地為由對拒不交出土地者發出責令交出土地決定書，又組織有關機關對拒不交出土地者的房屋實施強制拆除;有的以國家建設征收土地為由組織材料報請有權的政府批準征地后，又在具體實施中按照房屋拆遷程序組織拆遷。

如此種種做法，既行使了征收土地的行政管理權又行使了房屋拆遷的行政管理權;既適用了征收土地的法律程序又適用了房屋拆遷的法律程序。結果是既沒有正確行使征收土地的行政管理權，又沒有正確行使房屋拆遷的行政管理權;既沒有正確適用征收土地的法律程序，又沒有正確適用房屋拆遷的法律程序。致使具體行政行為非驢非馬，很不規范，既像是征收土地的行政管理行為又像是房屋拆遷的行政管理行為;既不完全是征收土地的行政管理行為又不完全是房屋拆遷的行政管理行為。如此操作，由于存在行政行為不符合法定程序規定和適用范圍錯位等瑕疵，一旦引起行政糾紛，往往經不起行政復議審查或者司法審查。

作者:閆*翥