1、地方政府“越位”：非法批地

根據《土地管理法》的規定，土地的批租必須遵循嚴格的程序，要符合土地利用總體規劃，同時根據征用土地的性質(基本農田還是一般農田)和需求面積的不同逐級上報審批。但地方政府追求地方利益最大化下的招商引資、建設優先戰略，與大宗土地征用須上報國家審批的硬性約束形成了直接的利益沖突。在這種利益的驅使下，各地方政府開始打著發展地方經濟的幌子，甚至以“發展是硬道理”為由，無視國家土地利用規劃和環境保護的要求，實行“項目跟著領導走、規劃跟著項目走、超越審批權限批地”的違規操作。

一些地方政府默許縱容甚至背后操縱違法違規用地，未批先用、以租代征，擅自設立和擴大開發區，隨意調整土地利用總體規劃以及違規侵占基本農田。根據清華大學土地課題組從國土資源部了解的情況，地方政府和涉及政府為違法主體的非法批地案占80%，80%的違法用地主體是地方政府。而地方政府非法批地呈現的新特征是違規宗數顯著減少，但面積總量卻顯著增加，并且呈現西進北移的梯度轉移趨勢。

2、地方政府“缺位”：企業違法占地

違法占地主要有兩種形式：一是大量經營性企業，特別是房地產企業為了謀取土地增值的潛在收益而違法占地、大量囤積。二是國家開發區占地。目前，全國有6800多個工業園區。2003年國家整頓各類開發區，但一些地方以“產業基地”、“工業密集區”等為名變相設立“開發區”圈地招商，部分已被撤銷的開發區也通過變更名稱重新復活。有的區縣“開發區”采取“掛靠”國家級、省級開發區的方式爭取更大發展空間。

3、地方政府錯位：“非法低價”出讓國有土地

主要有以下兩種情況：一是工業項目所征土地的“低價”協議出讓。某些地方政府為了達到吸引項目、多引投資的目的，違反國家《協議出讓土地》管理辦法，“零地價”甚至“負地價”出讓土地。隨著一些工業項目向中西部的轉移，某些西部地方政府在缺乏規劃的情況下盲目簽訂協議，擅自承諾向開發商提供大量土地進行成片開發，甚至有的協議可以提供40～50平方公里土地。于是，大量土地資源被少數企業壟斷，同時造成國有土地資產流失。2007年9月28日，國土資源部已發布《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》([2007]39號令)，對國有建設用地使用權“招、拍、掛”出讓范圍、掛牌出讓截止期限、繳納出讓價款和發放國有建設用地使用權證書等做出明確規定，以避免協議轉讓土地模式的制度損失。

二是商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等六類商業經營性用地違規“分批交納”土地出讓金。2002年5月9日國土資源部發布的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(國土資源部11號令)第二十三條明確規定，“受讓人依照出讓合同的約定繳清全部出讓金后，依法申請辦理土地登記，領取土地使用權證書，取得土地使用權”。但在實際操作過程中，很多地方通過土地項目分期付款取得建設用地使用權證書。開發商通過有限的資金就可以撬動多個項目，而把風險轉移到了金融機構。

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