行政訴訟不宜適用時效中斷

行政訴訟是否適用時效中斷制度，有關(guān)法律及司法解釋沒有對此作出明確規(guī)定，本文從行政訴訟不同于民事訴訟的特點入手，重點分析。《行政訴訟法》及其《解釋》對行政訴訟適用時效中斷作出的排斥性規(guī)定，闡明行政訴訟的起訴期限是一次性的，不可逆轉(zhuǎn)的，不會因《民法通則》規(guī)定的法定事由出現(xiàn)而出現(xiàn)訴訟時效中斷問題。

所謂訴訟時效中斷是指有法定事由發(fā)生時，此前已計算的時效期間全歸無效，待中斷事由消滅后，時效期間重新計算。《中華人民共和國民法通則》第一百四十條規(guī)定：訴訟時效因提起訴訟，當(dāng)事人一方提出要求或者同意履行義務(wù)而中斷。從中斷時起，訴訟時效期間重新計算。關(guān)于行政訴訟是否適用時效中斷制度，有關(guān)法律及司法解釋沒有對此作出明確規(guī)定，但實踐中一直存在兩種觀點：一種觀點認(rèn)為可以適用，主要理由是行政訴訟是從民事訴訟發(fā)展而來的訴訟形式，很多行政爭議產(chǎn)生于民事爭議或與民事爭議有密切的關(guān)系，有時解決行政爭議就成為解決民事爭議的前提條件。再者，人民法院在行政訴訟中有時仍然要參照適用民事訴訟的程序及制度，采用民事訴訟規(guī)則進行，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第九十七條明確規(guī)定：人民法院審理行政案件除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定;另一種觀點認(rèn)為不宜適用，其理由有二：(一)時效中斷制度是在《民法通則》中規(guī)定的，《民法通則》是部實體法，并非《解釋》第九十七條規(guī)定可以參照的民事訴訟法。如果連《民法通則》也可參照的話，按照不是法律明令禁止的，就是法律所允許的來認(rèn)識，那么法院審理行政案件也可參照刑事訴訟法的規(guī)定，這種觀點無疑是荒謬的。(二)行政訴訟不同于民事訴訟，其自身的特點決定了不宜適用時效中斷制度。《中華人民共和國行政訴訟法》及《解釋》雖未對此作出明確規(guī)定，但有關(guān)條款對行政訴訟適用時效中斷作了排斥性的規(guī)定。筆者認(rèn)為行政訴訟不宜適用時效中斷制度。

一、行政訴訟不同于民事訴訟的特點決定了不適用時效中斷制度。

行政訴訟是法院應(yīng)公民、法人或者其他組織的請求通過審查行政行為合法性的方式，解決特定范圍內(nèi)行政爭議的活動。行政訴訟與民事訴訟有諸多不同：(一)訴訟客體與訴訟目的不同。行政訴訟的客體是行政爭議，其目的是審查行政行為的合法性，為公民、法人或者其他組織提供法律救濟，而民事訴訟的客體是民事爭議，目的是解決民事糾紛，保護當(dāng)事人民事權(quán)益的實現(xiàn)。行政行為是行政主體實施的產(chǎn)生法律效力的行為，具有執(zhí)行性和單方強制性，一經(jīng)成立即具有推定合法的公定力，非經(jīng)法定程序，不行任意變更或撤銷，對行政相對人具有拘束力。因此既便出現(xiàn)《民法通則》規(guī)定訴訟時效中斷的法定事由，如行政相對人起訴，訴訟時效期間也不宜重新計算，否則就會影響行政行為的嚴(yán)肅性，使行政行為長期反復(fù)處于一種待審狀態(tài)，得不到實際執(zhí)行，從而直接影響行政機關(guān)的管理職能，從根本上違背了行政訴訟法的立法宗旨—維護行政機關(guān)依法行政，也使《行政訴訟法》四十四條規(guī)定的訴訟期間不停止具體行政行為的執(zhí)行失去意義。(二)訴訟主體不同。行政訴訟主體具有恒定性，被告只能是國家行政機關(guān)、法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)的組織。原告恒定為行政管理相對一方的公民、法人和其他組織。而民事訴訟則不然，當(dāng)事人的訴訟地位沒有恒定性，被告既可以是公民、法人、也可以是行政機關(guān)。行政機關(guān)在民事訴訟中既可以作原告，也可以作被告。行政訴訟法如果參照《民法通則》的規(guī)定適用訴訟期間中斷，極易造成行政相對人一方為逃避行政行為的約束，濫用訴權(quán)、復(fù)議申請權(quán)，把行政機關(guān)陷入持久被動的應(yīng)訴工作中去，違背行政訴訟的一事不再理制度。(三)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利義務(wù)不同。行政訴訟中，當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)不完全對等，公民、法人或者其他組織享有起訴權(quán)，而行政管理一方就沒有起訴權(quán)也沒有反訴權(quán)，被告行政機關(guān)對行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，而原告不承擔(dān)此責(zé)任。而在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)完全對等。如一方享有起訴權(quán)，另一方就享有反訴權(quán)，而且當(dāng)事人都對自己的主張負(fù)有舉證義務(wù)……。當(dāng)然行政訴訟不同于民事訴訟的特點還有許多，僅這些特點就可決定行政訴訟不宜適用時效中斷制度。

二、《行政訴訟法》及《解釋》對行政訴訟適用時效中斷作出了排除性規(guī)定。

《中華人民共和國民法通則》規(guī)定了時效中斷的三個法定事由：1、起訴;2、當(dāng)事人一方提出要求;3、當(dāng)事人一方同意履行義務(wù)。《中華人民共和國行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》的有關(guān)規(guī)定對此作了排除。

(一)行政訴訟時效不因行政相對人提起訴訟而中斷。

為使行政效率優(yōu)先與公民權(quán)利保障相互均衡，使行政法律關(guān)系得以盡快穩(wěn)定，《行政訴訟法》第三十九條對行政起訴期間作了原則性規(guī)定：公民、法人或其他組織直接向人民法院起訴的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。其期間明顯短于《民法通則》規(guī)定的一般訴訟時效。同時《解釋》第四十四條第一款第(九)項規(guī)定：已撤回起訴，無正當(dāng)理由再行起訴的，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。這也是行政訴訟不同于民事訴訟的一事不再理制度—即人民法院對基于因同一事實和訴訟理由提出相同的訴訟請求，在作出具有法律效力的一次判決或者裁定后，案件即告終止，并不再審理與之相同的訴訟請求的訴訟制度。由于人民法院審理行政案件不適用調(diào)解，其結(jié)案方式不外乎以判決或裁定方式。對已生效的判決當(dāng)事人不能重新起訴，這一點民事訴訟和行政訴訟都一樣，但對裁定準(zhǔn)許撤訴的案件能不能再起訴，行政訴訟對此作了專門限制：不得以同一事實和理由重新起訴(原告不預(yù)交訴訟費按自動撤訴處理的除外)。因此《解釋》第四十四條就明確對訴訟時效因行政相對人提起訴訟而中斷作以排除，即行政相對人認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，對該行政行為的訴權(quán)只有一次(起訴人未預(yù)交訴訟費的除外)，行使之后不得對該行政行為再予起訴。對人民法院的審理結(jié)果不服只能上訴或申訴。換而言之隨著行政相對人的起訴，便意味著訴訟時效的終結(jié)，不會出現(xiàn)時效中斷問題。

(二)行政訴訟時效不因行政相對人向行政機關(guān)申請復(fù)議而中斷。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第174條規(guī)定：權(quán)利人向人民調(diào)解委員會或者有關(guān)單位提出保護民事權(quán)利的請求，從提出請求時起，訴訟時效中斷。而行政訴訟則不參照適用此規(guī)定。《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的再向人民法院提起訴訟的，依照法律法規(guī)規(guī)定。《解釋》第三十三條第一款還規(guī)定：法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院不予受理，這就是我們通常所說的復(fù)議前置即行政復(fù)議是提起訴訟的必經(jīng)程序。在此情況下行政相對人認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，向有關(guān)行政機關(guān)申請復(fù)議，不發(fā)生時效的中斷，相反只有啟動復(fù)議程序，才可依照《行政訴訟法》第三十條第二款規(guī)定：申請人不服復(fù)議決定，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟，訴訟程序才得以啟動，此時的起訴期間少于《行政訴訟法》規(guī)定的三個月，只有十五日。如果參照《民法通則》適用時效的中斷制度，從申請復(fù)議時起起訴期間開始中斷，再重新計算三個月，這就直接違反了行政訴訟法的規(guī)定。還有一種復(fù)議情況是公民、法人或其他組織不服行政機關(guān)的行政決定，可以向作出決定的上級行政機關(guān)申請復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴。如果選擇復(fù)議，復(fù)議決定為終局裁決，不得再向人民法院起訴。如《中華人民共和國出入境管理法》第十五條規(guī)定：受公安機關(guān)拘留或處罰的人不服的，在接到通知書的之日起十五日內(nèi)可以向上一級公安機關(guān)申訴，也可以向人民法院起訴，如果選擇向上一級公安機關(guān)申訴，上一級公安機關(guān)作出的裁決為終局裁決，不得再向人民法院起訴。此時選擇復(fù)議行政相對人就喪失了訴權(quán)，根本無法啟動訴訟程序，訴訟時效問題無從談起。因此行政訴訟時效不會因行政相對人向行政機關(guān)申請復(fù)議而中斷。

(三)行政訴訟時效不會因當(dāng)事人一方提出要求而中斷。

按照《民法通則》的規(guī)定：權(quán)利人直接向義務(wù)人主張權(quán)利的，可以中斷時效的進行。在行政訴訟中由于原、被告權(quán)利義務(wù)不對等，有些權(quán)利義務(wù)是特定的，因此套在行政訴訟上就是行政機關(guān)要求行政相對人履行其行政決定是否發(fā)生時效中斷問題。不發(fā)生，既便行政機關(guān)提出要求，行政相對人也必須在唯一的法定期間內(nèi)提出訴訟。不會出現(xiàn)隨著要求的提出而重新計算訴訟時效的問題。比如征收村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，既使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提出了行政相對人履行義務(wù)的要求，行政相對人也必須在接到征收通知書的三個月內(nèi)提起訴訟，不會出現(xiàn)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出要求之日起再重新計算三個月訴訟時效的問題。

(四)、行政訴訟時效也不會因行政相對人同意履行義務(wù)而中斷。

《民法通則》規(guī)定義務(wù)人通過一定方式向權(quán)利人表示同意履行債務(wù)，也可以中斷時效，在行政訴訟中，這里的義務(wù)人只能是行政相對人，權(quán)利人是行政機關(guān)。既便行政相對人同意履行行政行為確立的義務(wù)，相對人也必須在法律規(guī)定的不變的期間內(nèi)提出訴訟，不會產(chǎn)生時效中斷的問題，從告知起訴期限起超過起訴期間便喪失起訴權(quán)。

綜上，行政訴訟的特點及《行政訴訟法》、《解釋》的有關(guān)規(guī)定決定了行政訴訟的起訴期限是一次性的，不可逆轉(zhuǎn)的，不會因《民法通則》規(guī)定的法定事由出現(xiàn)，而發(fā)生起訴期間的循環(huán)重復(fù)問題，因此行政訴訟不適用時效中斷制度。