1.行政系統(tǒng)中人格的刻意塑造行為。

行政權(quán)是一種大規(guī)模的權(quán)力，現(xiàn)代行政權(quán)的行使也只有較大規(guī)模的行政機(jī)構(gòu)體系才能夠完成。這一事實(shí)導(dǎo)致了行政權(quán)歸屬主體在日常行政權(quán)的行使中有兩個(gè)方面的行為表現(xiàn)。一個(gè)行為是行政機(jī)構(gòu)體系為完成行政管理事務(wù)而向行政權(quán)歸屬主體負(fù)責(zé)的行為，該行為可以說(shuō)是行政機(jī)構(gòu)存在的目的，只有這一行為才能證明行政機(jī)構(gòu)體系存在的價(jià)值。以此論之，在此一行為范疇之中，行政權(quán)行使者只要是合法行為就是應(yīng)當(dāng)肯定的、是正當(dāng)行為。合法與非法是判斷此行為有效與否的唯一標(biāo)準(zhǔn)。第二個(gè)行為是行政機(jī)構(gòu)體系為組建、完善自身而為的行為。在現(xiàn)代國(guó)家行政機(jī)構(gòu)體系中相當(dāng)一部分行為都屬此類。如行政系統(tǒng)為向社會(huì)標(biāo)榜自身存在的合理性而為的行為，通過(guò)政府組織法和公務(wù)員法對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部的管理行為等等。這一范疇的行為與行政權(quán)歸屬主體所確定的目標(biāo)并無(wú)直接關(guān)系，其是否能夠給社會(huì)、給行政權(quán)歸屬主體帶來(lái)利益并無(wú)一個(gè)科學(xué)的鑒別標(biāo)準(zhǔn)。

就是說(shuō)，通過(guò)合法與非法并不能確定該行為的真正社會(huì)意義。或許在第二類行為中，與法律規(guī)范不一致的行為能夠帶來(lái)社會(huì)效益，而合法行為并不一定必然帶來(lái)社會(huì)效益，因?yàn)榇诵袨楸旧砼c行政系統(tǒng)目標(biāo)并不存在必然聯(lián)系。事實(shí)上，正如英國(guó)行政管理學(xué)家帕金森講的，行政系統(tǒng)都善于塑造自身的人格，包括擴(kuò)大規(guī)模、包括巧立招牌、包括讓機(jī)構(gòu)層次升格等。④可以說(shuō)，與行政權(quán)歸屬主體確定的目標(biāo)相一致的人格塑造行為是正當(dāng)?shù)娜烁袼茉煨袨椤６撾x上述目標(biāo)刻意的人格塑造行為則是變態(tài)的總體行為。我國(guó)行政機(jī)構(gòu)中，刻意地對(duì)行政權(quán)行使主體塑造人格的行為是非常普遍的，其成了我國(guó)行政機(jī)構(gòu)中的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。行政機(jī)構(gòu)的盲目升格、行政系統(tǒng)中機(jī)構(gòu)名稱的盲目變更都是具體表現(xiàn)。近年來(lái)我國(guó)行政機(jī)構(gòu)以8.3%的速度劇增⑤的事實(shí)就是例證。此種刻意對(duì)人格進(jìn)行塑造的行為與社會(huì)主義法制的總目標(biāo)，與行政法制中的便民原則、精簡(jiǎn)原則、效能原則是完全的背反關(guān)系。必然阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。

2.行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的純程序行為。

在行政法制體系中，一般包括實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范兩大類。⑥實(shí)體規(guī)范就是指對(duì)實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)作出規(guī)定的規(guī)范，其所涉及的是一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，有著具體的物質(zhì)內(nèi)容。程序規(guī)范是指對(duì)有關(guān)程序內(nèi)容作出規(guī)定的規(guī)范，如行政行為如何履行，履行的環(huán)節(jié)、方式、具體的途徑等。在二者的關(guān)系中，實(shí)體規(guī)范居于優(yōu)先地位，它是程序運(yùn)行的決定因素，如果說(shuō)，程序是形式的話，實(shí)體則是本質(zhì)。依行政法規(guī)范的上述類型，行政機(jī)構(gòu)體系內(nèi)運(yùn)行行為亦可分為兩類，即能夠直接實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)等法律中實(shí)體內(nèi)容的行為就可以說(shuō)是實(shí)體性行政行為;與法律中權(quán)利義務(wù)沒(méi)有直接關(guān)系僅是形式要件上的行政行為就是程序性行政行為。實(shí)體行為是程序行為的前提條件，只有以實(shí)體行為為依據(jù)程序行為才具有意義。脫離實(shí)體行為的程序行為我們可以將其稱為純程序行為，這種行為就是行政機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的一種行為變態(tài)。目前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)中為程序而程序，追求程序的獨(dú)立價(jià)值的行政行為極為普遍。如高層行政機(jī)關(guān)的一個(gè)行政決策，本可以在短期內(nèi)，以很短的時(shí)間予以執(zhí)行，迅速作用于行政管理事態(tài)。然而，一些行政機(jī)關(guān)一味追求運(yùn)行過(guò)程的完美化。在某省就曾發(fā)生了一個(gè)企業(yè)立項(xiàng)的簡(jiǎn)單事情，而前后經(jīng)過(guò)了11個(gè)月，申請(qǐng)文件修改了300多萬(wàn)字，耗費(fèi)紙張251.5公斤，經(jīng)辦人員行程2萬(wàn)公里的事件。⑦行政系統(tǒng)中純程序行為的出現(xiàn)一是與立法的質(zhì)量有關(guān)，二是與行政系統(tǒng)中機(jī)構(gòu)和人員的素質(zhì)有關(guān)。純程序行為只注重了法律規(guī)則的形式方面，而忘卻了法律規(guī)則的實(shí)質(zhì)方面，是依法行政的又一障礙。

3.行政調(diào)控過(guò)程中的負(fù)控制行為。行政機(jī)構(gòu)體系以對(duì)其之外的客觀存在物發(fā)生作用為實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值之根本。一方面，行政機(jī)構(gòu)體系要對(duì)各種各樣的社會(huì)事態(tài)發(fā)生作用，以完成對(duì)這些事態(tài)的管理。如行政機(jī)關(guān)管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行為、管理文化事務(wù)的行為、管理科技事務(wù)的行為、管理有關(guān)政治事務(wù)的行為以及其他社會(huì)事務(wù)的行為。另一方面行政機(jī)構(gòu)體系要對(duì)與處于相對(duì)一方的各社會(huì)成員的行為進(jìn)行有效控制，以使其朝著健康的方向發(fā)展。行政機(jī)構(gòu)體系的調(diào)控有兩種情形，即正調(diào)控和負(fù)調(diào)控。正調(diào)控指如果各社會(huì)參與主體的行為表現(xiàn)與行政權(quán)的總體目標(biāo)價(jià)值、與社會(huì)利益、國(guó)家利益發(fā)生沖突時(shí)，使其得到有效遏制，回歸到正常狀態(tài)。負(fù)調(diào)控是指社會(huì)參與主體的行為表現(xiàn)與社會(huì)利益、國(guó)家利益是一致的、而與一些行政機(jī)構(gòu)實(shí)體的利益和意志不一致時(shí)，行政機(jī)構(gòu)實(shí)體通過(guò)調(diào)控使其與自身保持一致的調(diào)控行為。

不可否認(rèn)，行政權(quán)行使中，行政系統(tǒng)事態(tài)與社會(huì)事態(tài)有著經(jīng)常的不一致，問(wèn)題在于當(dāng)這種不一致發(fā)生時(shí)，使前者適應(yīng)、服從后者，還是使后者適應(yīng)、服從前者。顯然，依我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)，依行政權(quán)歸屬主體和行使主體的關(guān)系原理，行政系統(tǒng)意志應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地服從國(guó)家意志和社會(huì)意志。但是，由于行政機(jī)構(gòu)體系控制著國(guó)家行政權(quán)力，是調(diào)控行為實(shí)施的主體。一些行政機(jī)關(guān)利用此種有利地位使被調(diào)控的行為服從于自身的不正當(dāng)意志、不正當(dāng)利益。可見，負(fù)調(diào)控是違背法律原則的調(diào)控行為，從這個(gè)意義上講，它必然阻礙著依法行政的實(shí)現(xiàn)。