2007年10月，李某駕駛摩托車上班途中在小區與卡車發生交通事故，李某當場死亡。事故發生后上海某區交警支隊出具事故責任認定書認定：李某無證駕駛未定期檢驗的車輛且未讓右方來車先行，違反《中華人民共和國道路交通安全法》，負事故主要責任;卡車司機車輛制動不符合標準且未注意安全駕駛義務承擔事故次要責任。李某近親屬向上海某區勞動保障局申請工傷認定，2008年3月某區勞動保障局根據國務院《工傷保險條例》第十六條第一款之規定不認定工傷。

本案的焦點問題是，無證駕駛是否應當適用《工傷保險條例》第十六條第一款之規定不屬于工傷。筆者認為應當屬于工傷。

首先、2000年12月14日，勞動和社會保障部辦公廳《關于無證駕駛車輛發生交通事故是否認定工傷問題的復函》指出：無證駕駛車輛違反了《治安管理處罰條例》、《道路交通管理條例》的有關規定，是違法行為。依據《企業職工工傷保險試行辦法》(勞部發〔1996〕266號)第九條關于違法或犯罪行為造成負傷、致殘、死亡不應認定為工傷的規定，對于因無證駕駛車輛發生交通事故而造成負傷、致殘、死亡的，不應認定為工傷。但是現該復函所依據的《企業職工工傷保險試行辦法》、《道路交通管理條例》、《治安管理處罰條例》均已失效，相繼被《工傷保險條例》、《中華人民共和國道路交通管理法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》替代。2004年1月1日施行的《工傷保險條例》，也將《企業職工工傷保險試行辦法》不應認定為工傷的“犯罪或違法”規定變更為“犯罪或者違反治安管理”。

其次、無證駕駛是否就屬于違反治安管理呢。2004年6月4日上海市高級人民法院《關于審理工傷認定行政案件有關問題的意見》(滬高法行[2004]6號)第三條：《條例》第十四條第(六)項規定"在上下班途中，受到機動車事故傷害的"，應當認定為工傷。與以往國家及本市的相關規定相比，新頒布的《條例》中取消了過去規定中有關責任因素、上、下班路線等條件，其立法本意是為了保護職工合法權益，放寬認定工傷的條件。但《條例》第十六條為工傷認定的排除條款，該條第(一)項中規定"因犯罪或違反治安管理傷亡的"，不得認定為工傷或者視同工傷。我國《治安管理處罰條例》將違反交通管理行為列為其中之一。而交通事故中除無本人責任的情形，其余情況下無論本人負主責或次責，或多或少會有違反交通管理規定的行為性質，若僅從《條例》第十六條第(一)項的文意理解，則上、下班途中只有無本人責任的機動車傷害事故方能構成工傷。如果對法條作如此詮釋，勢必導致認定工傷標準較過去之規定更為苛刻，這顯然不符合《條例》之立法本意。因此，前述兩項規定未能從邏輯上前后銜接，系立法之疏漏。結合上述情況，從《條例》之立法本意出發，應以第十四條作為一般條款，即原則上不考慮勞動者在機動車交通事故中的責任因素，只有在無證駕駛機動車，或者駕駛無證機動車，或者酒后駕駛機動車等嚴重違反交通管理規定的個別情形下，才可適用《條例》第十六條第(一)項中關于違反治安管理行為(含違反交通管理行為)不予認定為工傷的規定。

那么2006年3月1日《中華人民共和國治安管理處罰法》已經取代《中華人民共和國治安管理處罰條例》，該意見是否仍然還能使用呢?《中華人民共和國治安管理處罰條例》第二十七條第二款：無駕駛證的人、醉酒的人駕駛機動車輛，或者把機動車輛交給無駕駛證的人駕駛的，屬于違反治安管理的行為。《中華人民共和國治安管理處罰法》規定，擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，但不構成刑事處罰的的，適用治安處罰。該法第64條具體規定以下兩種情形給予治安處罰：偷開他人機動車的;未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機動船舶的。該法并沒有規定無證駕駛車輛的行為違法治安管理，而在《道路交通安全法》中規定了無證駕駛屬違法應處罰行為。《華人民共和國道路交通安全法》生效后，《治安管理處罰條例》關于交通管理的條文就就失去法律效力。法學理論的一個基本原則新法優于舊法、特別法優于普通法。無證駕駛是否應當處罰，如何處罰應當適用《道路交通安全法》的規定。在本案中李某因為無證駕駛等已經在事故責任認定中加重了責任，李某無證駕駛應當屬于違反《道路交通安全法》應當處罰的行為。

再次、本案中勞動保障部門認定李某違反治安管理沒有法律事實依據。李某雖無證駕駛摩托車，但是公安交警部門僅出具事故責任認定書認定李某無證駕駛違反了《道路交通安全法》的規定，而是否違反治安管理應當有公安機關治安管理部門進行認定，勞動保障部門在作出不屬于工傷認定結論時，并沒有公安機關關于李某違反治安管理的法律認定也沒有法院的判決文書。勞動保障部門超越了職權

范圍對李某無證駕駛的行為無權進行法律定性，更無權以此對李某作出不屬于工傷的認定。

附：相關規定

1、勞動和社會保障部辦公廳《關于無證駕駛車輛發生交通事故是否認定工傷問題的復函》(2000年)

無證駕駛車輛違反了《治安管理處罰條例》、《道路交通管理條例》的有關規定，是違法行為。依據《企業職工工傷保險試行辦法》(勞部發〔1996〕266號)第九條關于違法或犯罪行為造成負傷、致殘、死亡不應認定為工傷的規定，對于因無證駕駛車輛發生交通事故而造成負傷、致殘、死亡的，不應認定為工傷。

2、工傷保險條例(2004)：

第十六條職工有下列情形之一的，不得認定為工傷或者視同工傷：

(一)因犯罪或者違反治安管理傷亡的;

3、中華人民共和國道路交通安全法(2004)：

第九十九條有下列行為之一的，由公安機關交通管理部門處二百元以上二千元以下罰款：

(一)未取得機動車駕駛證、機動車駕駛證被吊銷或者機動車駕駛證被暫扣期間駕駛機動車的;

4、關于審理工傷認定行政案件有關問題的意見(滬高法行[2004]6號)

對《工傷保險條例》第十四條第(六)項和第十六條第(一)項的理解問題。《條例》第十四條第(六)項規定"在上下班途中，受到機動車事故傷害的"，應當認定為工傷。與以往國家及本市的相關規定相比，新頒布的《條例》中取消了過去規定中有關責任因素、上、下班路線等條件，其立法本意是為了保護職工合法權益，放寬認定工傷的條件。但《條例》第十六條為工傷認定的排除條款，該條第(一)項中規定"因犯罪或違反治安管理傷亡的"，不得認定為工傷或者視同工傷。我國《治安管理處罰條例》將違反交通管理行為列為其中之一。而交通事故中除無本人責任的情形，其余情況下無論本人負主責或次責，或多或少會有違反交通管理規定的行為性質，若僅從《條例》第十六條第(一)項的文意理解，則上、下班途中只有無本人責任的機動車傷害事故方能構成工傷。如果對法條作如此詮釋，勢必導致認定工傷標準較過去之規定更為苛刻，這顯然不符合《條例》之立法本意。因此，前述兩項規定未能從邏輯上前后銜接，系立法之疏漏。

結合上述情況，從《條例》之立法本意出發，應以第十四條作為一般條款，即原則上不考慮勞動者在機動車交通事故中的責任因素，只有在無證駕駛機動車，或者駕駛無證機動車，或者酒后駕駛機動車等嚴重違反交通管理規定的個別情形下，才可適用《條例》第十六條第(一)項中關于違反治安管理行為(含違反交通管理行為)不予認定為工傷的規定。由于工傷認定及相關保險待遇等方面都具有較強政策性，今后如國家或本市對上述問題作出明確規定的，可以作為工傷認定案件合法性審查的規范依據。

5、中華人民共和國治安管理處罰法(2006)：

第二條擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權利、財產權利，妨害社會管理，具有社會危害性，依照《中華人民共和國刑法》的規定構成犯罪的，依法追究刑事責任;尚不夠刑事處罰的，由公安機關依照本法給予治安管理處罰。

第六十四條有下列行為之一的，處五百元以上一千元以下罰款;情節嚴重的，處十日以上十五日以下拘留，并處五百元以上一千元以下罰款：

(一)偷開他人機動車的;

(二)未取得駕駛證駕駛或者偷開他人航空器、機動船舶的。