反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有什么關(guān)系

一、反壟斷機(jī)構(gòu)監(jiān)管特殊行業(yè)

有些國家或者地區(qū)把行業(yè)監(jiān)管放在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之內(nèi)。例如在歐共體委員會，競爭總局除了負(fù)責(zé)執(zhí)行條約第81條和第82條、企業(yè)合并控制以及國家援助政策外，它還負(fù)責(zé)在電信、能源、銀行、保險、傳媒等行業(yè)的監(jiān)管任務(wù)。例如，監(jiān)管能源市場的任務(wù)屬于B-1局，監(jiān)管郵政市場競爭的任務(wù)屬于C-1局，監(jiān)管銀行和保險業(yè)的任務(wù)則屬于D-1局。總體上說，電信、電力、銀行、保險等行業(yè)在歐共體已經(jīng)被視為競爭性的行業(yè)，它們在適用法律以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)上與其他行業(yè)沒有特殊的待遇。

澳大利亞和新西蘭也沒有負(fù)責(zé)電信、電力等行業(yè)監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)。即這些行業(yè)同其他一般行業(yè)一樣，監(jiān)管它們的權(quán)力被交給了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。在澳大利亞，行業(yè)監(jiān)管任務(wù)屬于澳大利亞競爭與消費者委員會，委員會的下面設(shè)立了涉及電力、天然氣、運輸和電信等行業(yè)競爭問題的"監(jiān)管事務(wù)局"。新西蘭的商業(yè)委員會是一個獨立的準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。它除了執(zhí)行競爭法，還執(zhí)行新西蘭1998年頒布的《電力改革法》、2001年頒布的《電信法》和2001年頒布的《奶制品業(yè)重組法》，承擔(dān)著對電力、電信和奶制品業(yè)的監(jiān)管。

上述歐共體委員會、澳大利亞和新西蘭的做法很值得提倡。因為它們不僅考慮到行業(yè)的特殊性，而且也考慮到這些行業(yè)改革的方向，從而把監(jiān)管的指導(dǎo)思想定位在打破壟斷和推動競爭的方面。此外，這還可以節(jié)約執(zhí)法成本，減少政出多門的現(xiàn)象，減少不同行政部門之間的摩擦和糾紛，有利于提高執(zhí)法效率。出于這樣的考慮，荷蘭從2005年7月1日起，也將過去獨立的能源監(jiān)管局(DTe)并入了荷蘭競爭局，由此使競爭局成為負(fù)責(zé)執(zhí)行荷蘭1998年電力法和2000年天然氣法的機(jī)構(gòu)。此外，運輸監(jiān)管的部分職能也歸屬于競爭局，使之有權(quán)監(jiān)管鐵路以及城市地鐵、公共汽車等公共交通運輸部門的競爭問題。

二、獨立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)

除上述澳大利亞、新西蘭等國家或者地區(qū)的模式，也有很多國家把行業(yè)監(jiān)管任務(wù)授權(quán)給一個獨立的機(jī)構(gòu)，由這個機(jī)構(gòu)處理被監(jiān)管行業(yè)的競爭問題。這種授權(quán)一定程度上削弱了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)限，但一般不會徹底剝奪這個機(jī)構(gòu)對這些行業(yè)的管轄權(quán)。如德國負(fù)責(zé)電信和郵政監(jiān)管的機(jī)構(gòu)(RegTP)有權(quán)處理電信和郵政市場上的濫用行為，但在界定相關(guān)市場以及認(rèn)定企業(yè)的市場地位方面，這個機(jī)構(gòu)則得征求聯(lián)邦卡特爾局的意見。此外，聯(lián)邦卡特爾局在處理電信和郵政市場上的企業(yè)并購以及卡特爾案件方面有專屬管轄權(quán)。

美國在電信、電力、金融和航空業(yè)也建立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如聯(lián)邦通信委員會(FCC)負(fù)責(zé)電信監(jiān)管。傳統(tǒng)上，聯(lián)邦通信委員會有權(quán)依據(jù)電信法或自己的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)審查電信市場的企業(yè)并購，但電信市場的其他競爭行為得由反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)來處理。如上個世紀(jì)80年代初期，美國司法部指控AT&T違反了反托拉斯法，最后導(dǎo)致該公司一分為八。美國在1996年頒布了新《電信法》之后，審查電信市場的企業(yè)并購不再是聯(lián)邦通信委員會的專屬管轄權(quán)。新電信法不僅規(guī)定，司法部反托拉斯局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會也有權(quán)審查電信市場上的企業(yè)并購，而且還規(guī)定，聯(lián)邦通信委員會審查電信市場的企業(yè)并購時，必須依據(jù)反托拉斯法。因為管轄權(quán)的沖突和適用法律的沖突，聯(lián)邦通信委員會與反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)爭執(zhí)，如在1999年SBC和Ameritech的合并問題上，雙方分岐很大，以至國會甚至考慮要限制聯(lián)邦通信委員會對電信企業(yè)并購的審查權(quán)。美國學(xué)者認(rèn)為，隨著美國電信市場的競爭越來越充分，監(jiān)管電信市場的職權(quán)從聯(lián)邦通信委員會轉(zhuǎn)移到司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會只是一個時間問題。

在銀行業(yè)方面，美國最高法院1963年關(guān)于費拉德菲亞國民銀行案的判決有著很大的影響，該案涉及一個全國性銀行和一個州政府批準(zhǔn)的銀行之間的合并。隨著這個判決，銀行業(yè)并購的管轄權(quán)在美國一直被分割給了反托拉斯機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同所有。此外，美國國會1966年通過的銀行并購法就反托拉斯機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系作了以下規(guī)定：第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)評價合并時必須適用謝爾曼法和克萊頓法，即任何導(dǎo)致壟斷或者推動共謀或者企圖壟斷銀行業(yè)的合并都得予以制止;第二，對銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)了的合并，司法部在30天內(nèi)有進(jìn)行干預(yù)的權(quán)力。這即是說，一個得到監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的合并，僅當(dāng)這個批準(zhǔn)后的30天內(nèi)沒有受到司法部的干預(yù)，它才最終得到了反托拉斯法的豁免。

三、中國的取向

在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系上，我國不可能采取澳大利亞或者新西蘭的做法。這不僅因為我國已經(jīng)建立了很多監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)有很大的經(jīng)濟(jì)和政治權(quán)力，它們不會輕易放棄自己對被監(jiān)管行業(yè)的管轄權(quán);另一方面，我國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于澳大利亞和新西蘭，如果反壟斷執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)管置于同一機(jī)構(gòu)，這個機(jī)構(gòu)的規(guī)模就可能過于龐大，不便管理。因此，建立獨立的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在我國是勢在必行。

然而，即便我國反壟斷執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)管相互獨立，它們在管制被監(jiān)管企業(yè)的限制競爭方面，也會存在管轄權(quán)的沖突。根據(jù)國務(wù)院提交給全國人大常委會《反壟斷法》草案第44條，解決這個沖突的辦法是排除反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對被監(jiān)管行業(yè)中限制競爭案件的管轄權(quán)。這種做法不符合當(dāng)前世界各國反壟斷立法的潮流，而且讓人擔(dān)心，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能否有效地執(zhí)行國家的競爭政策。因為很多國家的經(jīng)驗表明，監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理被監(jiān)管行業(yè)競爭案件的最大問題是，它們在被監(jiān)管企業(yè)與其競爭對手或者消費者的爭議中，往往站在被監(jiān)管者的立場上，從而會損害處于弱勢地位的經(jīng)營者或者消費者的利益。這即是監(jiān)管者被"俘獲"的理論。特別在我國目前仍然存在政企不分的情況下，政府機(jī)構(gòu)運用行政權(quán)力維護(hù)壟斷企業(yè)利益的現(xiàn)象司空見慣。因為監(jiān)管者和被監(jiān)管者往往屬于一個利益集團(tuán)，是政企同盟，人們就有理由擔(dān)心，行業(yè)主管或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理本行業(yè)的競爭問題時不能保持中立，不能保護(hù)消費者。另一方面，我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)在權(quán)力配置、執(zhí)法程序以及執(zhí)法手段等方面，不是以建立競爭性的市場結(jié)構(gòu)和規(guī)范企業(yè)的市場行為為目標(biāo)，這些機(jī)構(gòu)一般沒有很強的反壟斷意識，不能適應(yīng)執(zhí)行反壟斷法的要求。此外，現(xiàn)在我國幾乎在所有于國計民生比較重要的行業(yè)都設(shè)立了主管部門或者監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如果這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)各自適用自己的部門法處理限制競爭案件，這不僅政出多門，浪費執(zhí)法資源，降低執(zhí)法效率，我國也不可能建立統(tǒng)一的市場競爭秩序。

現(xiàn)在，比利時、法國、日本等很多國家的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是從市場準(zhǔn)入和安全生產(chǎn)的角度進(jìn)行監(jiān)管，被監(jiān)管市場上競爭案件的管轄權(quán)則統(tǒng)一交給了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。有些國家如美國和巴西，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)共享被監(jiān)管行業(yè)競爭案件的管轄權(quán)。但在這種情況下，監(jiān)管者處理被監(jiān)管行業(yè)競爭案件的法律依據(jù)是競爭法，而不是與之相沖突的其他法律。美國1996年《電信法》第601條(b)(1)明確指出，"本法中的任何規(guī)定及其修訂都不得被解釋為對適用反托拉斯法的修正、損害或者取代。"如果競爭執(zhí)法機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)對被監(jiān)管行業(yè)的競爭案件有并行管轄權(quán)，這兩個機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通力合作。一方面，因為電信、電力等行業(yè)存在某些技術(shù)問題，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)處理競爭案件時應(yīng)征求監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意見;另一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理競爭案件時，因為會涉及很多競爭法專業(yè)問題，如市場的界定或市場支配地位的認(rèn)定，它們也應(yīng)征求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見。因為并行管轄權(quán)的存在往往會產(chǎn)生沖突，大多數(shù)國家如巴西在這方面的經(jīng)驗是，案件最后的決定權(quán)得交給競爭執(zhí)法機(jī)關(guān)。

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