審理案件時，各司法機關必須在掌握具體的證據之后才能判決案件，否則極易導致冤假錯案的發生。行政機關在判決行政處罰時，也必須要以參照行政處罰證據標準，不可否認的是，該項政策的標準依舊存在著瑕疵，在判決行政處罰時，需要注意的事項有哪些呢?

一、行政執法證據證明標準的概念和確定證明標準的意義

行政執法證明標準是指行政機關在行政處罰程序中利用證據證明違法案件事實和行政處罰程序事實所要達到的程度。行政處罰證明標準的確定，是行政機關認定案件事實的前提。證明標準要解決的問題是證據到什么程度時，才能認定待證事實。

具體到行政處罰中，證明標準就是證據達到行政機關對待證事實進行認定的最低(必要)限度。也就是說，當用來證明一個待證事實的證據達到這個限度或者要求時，這個待證事實在法律上就視為真實存在。對行政機關來說，行政處罰必須要能夠經受起法院的審查。所以行政處罰證明標準同時也是行政復議、行政訴訟中對行政處罰進行審查的證明標準。

證據標準的制定要有合理性，符合當時當地的經濟發展水平和實際情況，標準制定即不能過高也不能過低，標準過低就容易導致大量的錯案發生，影響正常管理秩序;標準過高又會造成行政資源的浪費，損害納稅人利益，影響管理的有效性和行政效率。由于行政執法證據標準目前還沒有法律法規的明確規定，造成不同的地方有自己的證據要求，有的過低，甚至只有一份行政相對人的調查筆錄就定案;有的過高，要求執法人員查清是否具有否定性事項的證據比如相對人是否有精神病等。如果要求行政執法證據達到過高的標準需要執法人員付出超出法律要求的更大的努力，是一種無為的勞動，這是對執法資源的極大浪費，況且永遠不可能達到完全的上限。無論如何，案件事實都已經過去，只能按照法律的要求和限度利用證據進行有限的“模擬和重現”，永遠不可能完全恢復，因而這樣做也是沒有必要的。因此，只要達到了事實清楚的要求，滿足證明標準的證據并不是越多越好，只需要提供必要而又充分的證據即可。證據的證明標準具體是由執法人員認定的、帶有一定主觀判斷的、一個定性化的標準，沒有也不可能存在定量化的標準。但證明標準應當滿足公認的基本標準，以保證具體執法行為合法有效和后續通過司法程序的審查。

證明標準作為一種帶有主觀色彩的東西，它雖然是抽象的，但同時也是客觀存在的，因為運用證據對案件事實加以證明的過程是人有目的的認識過程，這種認識過程是有規律的，人們完全可以通過經驗積累和理論分析來把握它。實際上，無論對待證明標準理論的態度如何，法律中是否明確規定，證明標準這一尺度還是在認定事實過程中起著決定性的作用。因此，應盡快出臺行政證據規定，確定對不同的行政案件的證明標準，明確對相對人義務性證據和一些出現可能小的否定性證據為行政相對人的舉證義務。

二、行政案件證明標準的現狀和不足

在我國三大訴訟法律體系(刑事、民事、行政)中，均有“以事實為根據，以法律為準繩”、“事實清楚，證據確實、充分”的規定。根據案件性質的不同，對當事人權益的影響不同，又有著不同的適用標準。刑事案件適用的是“排除合理懷疑的證明標準”，民事案件適用的是“優勢證明標準”，以上兩種案件有關證據的理論和相關法律規定已經趨于完善，證明標準要求也相對清晰。但行政案件證據的的立法相對滯后，行政案件的證明標準還不很明確，行政案件證據急需立法規定，證明標準亟待統一、清晰。目前，行政案件證據規定和證明標準的欠缺會產生一系列的問題：

(一)證明標準模糊所帶來的風險，對執法人員形成了巨大壓力，抑制了行政處罰數量。證明標準是履行證明責任的燈塔，如果證明標準模糊，行政執法人員認定的事實證明標準與法官的認定標準就會出現偏差，則會出現不同的法官有可能得出不同的結論，因為認定事實畢竟要法官運用心證的主觀過程，所以這種偏差客觀上是難免的。可是目前各地依法行政考核實行的是行政復議、行政訴訟敗訴責任追究。這種考核導致任何行政機關不愿冒敗訴風險，造成了過度緊張，這種過度緊張通過層級鏈條的傳遞和放大給行政執法人員形成了巨大的壓力，促使行政執法人員不敢在證明標準的“底線”上做出處罰，而是過分追求高證明標準，導致減少行政處罰數量，以降低實施行政處罰行為帶來的風險。這直接造成對違法行為不能及時處理和進行有效打擊，影響正常的行政管理秩序，降低了行政效率。

(二)最低證明標準模糊，阻礙了解決取證難問題的探索。行政執法取證難問題一直是老大難問題，出現了取證難導致的違法行為低查處率與行政執法監管要求的高查處率之間的矛盾，如何平衡這個矛盾的關鍵就是明確證明標準。證明標準與取證難是成正比的，如果證明標準降低，取證難問題易解決，反之亦然。但是由于沒有法律的明確規定，沒有任何機關敢正式確認證明標準的“底線”最終在哪里。

(三)最低證明標準模糊，導致辦案水平存在參差，甚至出現敗訴。證據要達到如何標準，法律只是模糊地規定“案件事實清楚、證據確實充分”“蓋然性”等，對此理解只能依靠執法人員自己內心對證明標準獨特的理解和認識，這對執法人員的素質特別是法律知識，提出了很高的要求，其證明標準是否執行到位取決于執法人員的素質的高低。然而目前執法人員關于證據法方面的培訓很少，對證明標準沒有全面的理解，容易導致兩種后果，一是因證據收集過少而導致行政訴訟敗訴，二是因證據收集盲目性，導致執法效率下降。

因此，盡快明確行政處罰證據的證明標準極為重要、迫切。質監部門肩負著打假治劣的重任，對行政案件沒有一個明確的證明標準會影響行政執法的效率和有效性，嚴重阻礙質監事業的發展。

三、確定行政案件證明標準的原則和應注意的問題

行政案件介于刑事訴訟和民事訴訟二者之間，應適用的是“清楚而有說服力的證明標準”。要求對案件的證明標準應嚴于民事案件，低于刑事案件。行政機關畢竟不是偵查機關，行政行為對效率的要求又比較高，行政處罰作為維護秩序的手段，其時效性要求較強;在現有條件下，要求排除一切可能性是做不到的，同時，行政案件畢竟是使用公權力的案件，行政案件的辦理不像民事案件一般只涉及訴訟雙方，而是極可能關乎社會公共利益，因此對證據的要求一定要嚴于民事案件的證據要求。如何為行政處罰確定一個比較明確的證明標準呢?

筆者認為根據行政執法案件證明標準的特點，有以下兩個方面需要把握：第一，對一般的行政案件使用類似民事案件的高度蓋然性標準，不必達到刑事案件那么高的證據標準要求;但應該達到公眾能接受的證明程度，對行政相對人提出的沒有違法行為的辯解和提出的證據線索應予以查明。第二，對某些影響較大的行政案件的證明標準，進行特別規定，根據不同案件的不同情況分層次考慮基本政策的需要，對不同案件規定不同的證明標準。在優勢證明標準和高度蓋然性標準之間掌握。

行政處罰是法律對違反行政秩序的人給予的行政制裁，雖然與民事訴訟、刑事訴訟同屬法律適用的方式，但其與民事訴訟、刑事訴訟的性質是不同的，它有著自身的固有特點和獨特功能。行政處罰是在近代以后才產生的，近代以前，刑罰是制裁的主要方式。隨著社會的發展和進步，非刑罰化、非犯罪化的趨勢開始出現并成為潮流;現代社會，社會事務日益復雜，秩序的專業化色彩越來越強，司法由于其非專業性和程序的復雜性不能完全適應這種變化，由此帶來行政權的社會管理職能的日益膨脹。這種變化在客觀上需要有一種適應新形勢的制裁方式，它必須具有專業化和效率性的特點。從20世紀中葉開始，許多違法行為由受刑罰制裁轉入“秩序罰”——行政處罰的范圍，行政部門漸漸成為法律適用的“大戶”。行政執法證明標準的特點之一，就是行政證明標準是分層次的，而對相對人權益可能產生影響的大小，就是分層次的考慮因素之一。行政處罰涉及相對人權益的方方面面，這種制裁有輕有重，輕到小數額的罰款，重到吊銷某種許可證或執業資格。對于較重的處罰，法律一般都規定了較為復雜和嚴格的事實認定程序，有的還具有某些司法程序的特點，如聽證程序。對于證明標準來說，也應當區別一般處罰案件與較重的處罰案件來分別確定，只有這樣，才有利于保護相對人的合法權益，避免濫施處罰。

行政處罰是建立在事實認定基礎上的法律適用。行政處罰的基本問題就是如何認定事實和如何正確選擇法律規范并加以適用的問題。對于法律規范選擇的規則，立法法有比較明確和具體的規定。理論界對這方面的研究也比較深入。但對于如何認定事實的問題，即行政處罰的證據規則，理論界關注不多，立法中的規定也非常少，已有的規定又過于原則和籠統。在行政處罰實踐中，事實認定問題引起的爭議頻頻發生，如何認定事實成為困擾執法人員的疑難問題，這種現狀與證據規則的不明確、不完善有著必然的聯系。行政處罰證據規則的內容，應當包括證據可采性、舉證責任、證據的判斷、證明標準等方面。

是判決行政處罰的首要前提，只有了解標準的規定，才可以判斷公民的行為是否觸犯了法律規范的規定，標準的制定，必須要與目前社會的發展相適應，否則不僅極易導致錯案的發生，也不利于維護社會的穩定。

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