環境保護部文件 環發〔2008〕92號 關于印發《全國生態脆弱區保護規劃綱要》的通知 各省、自治區、直轄市環境保護局（廳），新疆生產建設兵團環境保護局： 加強生態脆弱區保護是控制生態退化、恢復生態系統功能、改善生態環境質量和落實《全國生態功能區劃》的具體措施，也是促進區域經濟、社會和環境協調發展和貫徹落實科學發展觀的有效途徑。依據國務院《全國生態環境保護綱要》和《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》有關精神，我部編制了《全國生態脆弱區保護規劃綱要》。現印發給你們，請參照執行。 附件：全國生態脆弱區保護規劃綱要 二○○八年九月二十七日 主題詞：環保 生態 規劃 通知 附件： 全國生態脆弱區保護規劃綱要 環境保護部 二○○八年九月 — 1 — 前 言 我國是世界上生態脆弱區分布面積最大、脆弱生態類型最多、 生態脆弱性表現最明顯的國家之一。我國生態脆弱區大多位于生態 過渡區和植被交錯區，處于農牧、林牧、農林等復合交錯帶，是我 國目前生態問題突出、經濟相對落后和人民生活貧困區。同時，也 是我國環境監管的薄弱地區。加強生態脆弱區保護，增強生態環境 監管力度，促進生態脆弱區經濟發展，有利于維護生態系統的完整 性，實現人與自然的和諧發展，是貫徹落實科學發展觀，牢固樹立 生態文明觀念，促進經濟社會又好又快發展的必然要求。 黨中央、國務院高度重視生態脆弱區的保護。溫家寶總理多次 強調，我國許多地方生態脆弱，環境承載力很低；保護環境，就是 保護我們賴以生存的家園，就是保護中華民族發展的根基。《國務院 關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》明確指出在生態脆弱地 區要實行限制開發。為此，“十一五”期間，環境保護部將通過實施 “三區推進”（即自然保護區、重要生態功能保護區和生態脆弱區） 的生態保護戰略，為改善生態脆弱區生態環境提供政策保障。 本綱要明確了生態脆弱區的地理分布、現狀特征及其生態保護 的指導思想、原則和任務，為恢復和重建生態脆弱區生態環境提供 科學依據。 — 2 — 一、生態脆弱區特征及其空間分布 生態脆弱區也稱生態交錯區（Ecotone），是指兩種不同類型生 態系統交界過渡區域。這些交界過渡區域生態環境條件與兩個不同 生態系統核心區域有明顯的區別，是生態環境變化明顯的區域，已 成為生態保護的重要領域。 （一）生態脆弱區基本特征 （1）系統抗干擾能力弱。生態脆弱區生態系統結構穩定性較差， 對環境變化反映相對敏感，容易受到外界的干擾發生退化演替，而 且系統自我修復能力較弱，自然恢復時間較長。 （2）對全球氣候變化敏感。生態脆弱區生態系統中，環境與生 物因子均處于相變的臨界狀態，對全球氣候變化反應靈敏。具體表 現為氣候持續干旱，植被旱生化現象明顯，生物生產力下降，自然 災害頻發等。 （3）時空波動性強。波動性是生態系統的自身不穩定性在時空 尺度上的位移。在時間上表現為氣候要素、生產力等在季節和年際 間的變化；在空間上表現為系統生態界面的擺動或狀態類型的變化。 （4）邊緣效應顯著。生態脆弱區具有生態交錯帶的基本特征， 因處于不同生態系統之間的交接帶或重合區，是物種相互滲透的群 落過渡區和環境梯度變化明顯區，具有顯著的邊緣效應。 （5）環境異質性高。生態脆弱區的邊緣效應使區內氣候、植被、 景觀等相互滲透，并發生梯度突變，導致環境異質性增大。具體表 現為植被景觀破碎化，群落結構復雜化，生態系統退化明顯，水土 — 3 — 流失加重等。 （二）生態脆弱區的空間分布 我國生態脆弱區主要分布在北方干旱半干旱區、南方丘陵區、 西南山地區、青藏高原區及東部沿海水陸交接地區，行政區域涉及 黑龍江、內蒙古、吉林、遼寧、河北、山西、陜西、寧夏、甘肅、 青海、新疆、西藏、四川、云南、貴州、廣西、重慶、湖北、湖南、 江西、安徽等21 個省（自治區、直轄市）。主要類型包括： （1）東北林草交錯生態脆弱區 該區主要分布于大興安嶺山地和燕山山地森林外圍與草原接壤 的過渡區域，行政區域涉及內蒙古呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、 赤峰市和河北省承德市、張家口市等部分縣（旗、市、區）。生態環 境脆弱性表現為：生態過渡帶特征明顯，群落結構復雜，環境異質 性大，對外界反應敏感等。重要生態系統類型包括：北極泰加林、 沙地樟子松林；疏林草甸、草甸草原、典型草原、疏林沙地、濕地、 水體等。 （2）北方農牧交錯生態脆弱區 該區主要分布于年降水量300～450 毫米、干燥度1.0～2.0 北 方干旱半干旱草原區，行政區域涉及蒙、吉、遼、冀、晉、陜、寧、 甘等8 省區。生態環境脆弱性表現為：氣候干旱，水資源短缺，土 壤結構疏松，植被覆蓋度低，容易受風蝕、水蝕和人為活動的強烈 影響。重要生態系統類型包括：典型草原、荒漠草原、疏林沙地、 農田等。 — 4 — （3）西北荒漠綠洲交接生態脆弱區 該區主要分布于河套平原及賀蘭山以西，新疆天山南北廣大綠 洲邊緣區，行政區域涉及新、甘、青、蒙等地區。生態環境脆弱性 表現為：典型荒漠綠洲過渡區，呈非地帶性島狀或片狀分布，環境 異質性大，自然條件惡劣，年降水量少、蒸發量大，水資源極度短 缺，土壤瘠薄，植被稀疏，風沙活動強烈，土地荒漠化嚴重。重要 生態系統類型包括：高山亞高山凍原、高寒草甸、荒漠胡楊林、荒 漠灌叢以及珍稀、瀕危物種棲息地等。 （4）南方紅壤丘陵山地生態脆弱區 該區主要分布于我國長江以南紅土層盆地及紅壤丘陵山地，行 政區域涉及浙、閩、贛、湘、鄂、蘇等六省。生態環境脆弱性表現 為：土層較薄，肥力瘠薄，人為活動強烈，土地嚴重過墾，土壤質 量下降明顯，生產力逐年降低；丘陵坡地林木資源砍伐嚴重，植被 覆蓋度低，暴雨頻繁、強度大，地表水蝕嚴重。重要生態系統類型 包括：亞熱帶紅壤丘陵山地森林、熱性灌叢及草山草坡植被生態系 統，亞熱帶紅壤丘陵山地河流濕地水體生態系統。 （5）西南巖溶山地石漠化生態脆弱區 該區主要分布于我國西南石灰巖巖溶山地區域，行政區域涉及 川、黔、滇、渝、桂等省市。生態環境脆弱性表現為：全年降水量 大，融水侵蝕嚴重，而且巖溶山地土層薄，成土過程緩慢，加之過 度砍伐山體林木資源，植被覆蓋度低，造成嚴重水土流失，山體滑 坡、泥石流災害頻繁發生。重要生態系統類型包括：典型喀斯特巖 — 5 — 溶地貌景觀生態系統，喀斯特森林生態系統，喀斯特河流、湖泊水 體生態系統，喀斯特巖溶山地特有和瀕危動植物棲息地等。 （6）西南山地農牧交錯生態脆弱區 該區主要分布于青藏高原向四川盆地過渡的橫斷山區，行政區 域涉及四川阿壩、甘孜、涼山等州，云南省迪慶、麗江、怒江以及 黔西北六盤水等40 余個縣市。生態環境脆弱性表現為：地形起伏大、 地質結構復雜，水熱條件垂直變化明顯，土層發育不全，土壤瘠薄， 植被稀疏；受人為活動的強烈影響，區域生態退化明顯。重要生態 系統類型包括：亞熱帶高山針葉林生態系統，亞熱帶高山峽谷區熱 性灌叢草地生態系統，亞熱帶高山高寒草甸及凍原生態系統，河流 水體生態系統等。 （7）青藏高原復合侵蝕生態脆弱區 該區主要分布于雅魯藏布江中游高寒山地溝谷地帶、藏北高原 和青海三江源地區等。生態環境脆弱性表現為：地勢高寒，氣候惡 劣，自然條件嚴酷，植被稀疏，具有明顯的風蝕、水蝕、凍蝕等多 種土壤侵蝕現象，是我國生態環境十分脆弱的地區之一。重要生態 系統類型包括：高原冰川、雪線及凍原生態系統，高山灌叢化草地 生態系統，高寒草甸生態系統，高山溝谷區河流濕地生態系統等。 （8）沿海水陸交接帶生態脆弱區 該區主要分布于我國東部水陸交接地帶，行政區域涉及我國東 部沿海諸省（市），典型區域為濱海水線500米以內、向陸地延伸1～ 10公里之內的狹長地域。生態環境脆弱性表現為：潮汐、臺風及暴 — 6 — 雨等氣候災害頻發，土壤含鹽量高，植被單一，防護效果差。重要 生態系統類型包括：濱海堤岸林植被生態系統，濱海三角洲及灘涂 濕地生態系統，近海水域水生生態系統等。 二、生態脆弱區的主要壓力 （一）主要問題 1、草地退化、土地沙化面積巨大 2005 年我國共有各類沙漠化土地174.0 萬平方公里，其中，生 態環境極度脆弱的西部8 省區就占96.3%。我國北方有近3.0 億公頃 天然草地，其中60%以上分布在生態環境比較脆弱的農牧交錯區，目 前，該區中度以上退沙化面積已占草地總面積的53.6%，并已成為我 國北方重要沙塵源區，而且每年退沙化草地擴展速度平均在200 萬 公頃以上。 2、土壤侵蝕強度大，水土流失嚴重 西部12 省（自治區、直轄市）是我國生態脆弱區的集中分布區。 最近20 年，由于人為過度干擾，植被退化趨勢明顯，水土流失面積 平均每年凈增3%以上，土壤侵蝕模數平均高達3000 噸/平方公 里·年，云貴川石漠化發生區，每年流失表土約1 厘米，輸入江河 水體的泥沙總量約40～60 億噸。 3、自然災害頻發，地區貧困不斷加劇 我國生態脆弱區每年因沙塵暴、泥石流、山體滑坡、洪澇災害 等各種自然災害所造成的經濟損失約2000 多億元人民幣，自然災害 損失率年均遞增9%，普遍高于生態脆弱區GDP 增長率。我國《“八七” — 7 — 扶貧計劃》共涉及592 個貧困縣，中西部地區占52%，其中80%以上 地處生態脆弱區。2005 年全國絕對貧困人口2365 萬，其中95%以上 分布在生態環境極度脆弱的老少邊窮地區。 4、氣候干旱，水資源短缺，資源環境矛盾突出 我國北方生態脆弱區耕地面積占全國的64.8%，實際可用水量僅 占全國的15.6%，70%以上地區全年降水不足300 毫米，每年因缺水 而使1300～4000 萬公頃農田受旱。西北荒漠綠洲區主要依賴雪山融 水維系綠洲生態平衡，最近幾年，雪山融水量比20 年前普遍下降 30%～40%，綠洲萎縮后外圍胡楊林及荒漠灌叢生態退化日益明顯， 并已嚴重威脅到綠洲區的生態安全。 5、濕地退化，調蓄功能下降，生物多樣性喪失 20 世紀50 年代以來，全國共圍墾濕地3.0 萬平方公里，直接導 致6.0～8.0 萬平方公里濕地退化，蓄水能力降低約200～300 億立 方米，許多兩棲類、鳥類等關鍵物種棲息地遭到嚴重破壞，生物多 樣性嚴重受損。此外，濕地退化，土壤次生鹽漬化程度增加，每年 受災農田約100 萬公頃，糧食減產約2 億公斤。 （二）成因及壓力 造成我國生態脆弱區生態退化、自然環境脆弱的原因除生態本 底脆弱外，人類活動的過度干擾是直接成因。主要表現在： 1、經濟增長方式粗放 我國經濟增長方式粗放的特征主要表現在重要資源單位產出效 率較低，生產環節能耗和水耗較高，污染物排放強度較大，再生資 — 8 — 源回收利用率低下，社會交易率低而交易成本較高。2006 年中國GDP 約占世界的5.5%，但能耗占到15%、鋼材占到30%、水泥占到54%； 2000 年中國單位GDP 排放CO2 0.62 公斤、有機污水0.5 公斤，污染 物排放強度大大高于世界平均水平；而礦產資源綜合利用率、工業 用水重復率均高于世界先進水平15～25 個百分點；社會交易成本普 遍比發達國家高30%～40%。 2、人地矛盾突出 我國以占世界9%的耕地、6%的水資源、4%的森林、1.8%的石油， 養活著占世界22%的人口，人地矛盾突出已是我國生態脆弱區退化的 根本原因，如長期過牧引起的草地退化，過度開墾導致干旱區土地 沙化，過量砍伐森林資源引發大面積水土流失等。據報道，我國環 境污染損失約占GDP 的3%～8%，生態破壞（草原、濕地、森林、土壤侵蝕等）約占GDP 的6%～7%。 3、監測與監管能力低下 我國生態監管機制由于部門分割、協調不力，導致監管效率低 下。同時，由于相關政策法規、技術標準不完善，經濟發展與生態 保護矛盾突出，特別是生態監測、評估與預警技術落后，生態脆弱 區基線不清、資源環境信息不暢，難以為環境管理與決策提供良好 的技術支撐。 4、生態保護意識薄弱 我國人口眾多，環保宣傳和文教事業嚴重滯后。許多地方政府 重發展輕保護思想普遍，有的甚至以犧牲環境為代價，單純追求眼 — 9 — 前的經濟利益；個別企業受經濟利益驅動，違法采礦、超標排放十 分普遍，嚴重破壞人類的生存環境。許多民眾環保觀念淡漠，對當 前嚴峻的環境形勢認知水平低，而且消費觀念陳舊，缺乏主動參與 和積極維護生態環境的思想意識，資源掠奪性開發和浪費使用不能 有效遏制，生態破壞、系統退化日趨嚴重。 三、規劃指導思想、原則及目標 （一）指導思想 以鄧小平理論和“三個代表”主要思想為指導，貫徹落實科學 發展觀，建設生態文明，以維護生態系統完整性，恢復和改善脆弱 生態系統為目標，在堅持優先保護、限制開發、統籌規劃、防治結 合的前提下，通過適時監測、科學評估和預警服務，及時掌握脆弱 區生態環境演變動態，因地制宜，合理選擇發展方向，優化產業結 構，力爭在發展中解決生態環境問題。同時，強化法制監管，倡導 生態文明，積極增進群眾參與意識，全面恢復脆弱區生態系統。 （二）基本原則 ——預防為主，保護優先。建立健全脆弱區生態監測與預警體 系，以科學監測、合理評估和預警服務為手段，強化“環境準入”， 科學指導脆弱區生態保育與產業發展活動，促進脆弱區的生態恢復。 ——分區推進，分類指導。按照區域生態特點，優化資源配置 和生產力空間布局，以科技促保護，以保護促發展，維護生態脆弱 區自然生態平衡。 ——強化監管，適度開發。強化生態環境監管執法力度，堅持 — 10 — 適度開發，積極引導資源環境可承載的特色產業發展，保護和恢復 脆弱區生態系統，是維護區域生態系統完整性、實現生態環境質量 明顯改善和區域可持續發展的必由之路。 ——統籌規劃，分步實施。在明確區域分布、地理環境特點、 重點生態問題和成因的基礎上，制定相應的應對戰略，分期分批開 展，逐步推進，積極探索生態脆弱區保護的多樣化模式，形成生態 脆弱區保護格局。 （三）規劃期限 規劃的基準年為2008 年。 規劃期為2009～2020 年。 （四）編制依據 1、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年計劃綱 要》（2006 年3 月16 日十屆全國人大第四次會議通過）； 2、《全國生態環境保護綱要》（國發[2000]38 號）； 3、《全國生態環境建設規劃》（國發[1998]36 號）； 4、《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發 [2005]39 號）； 5、《國家環境保護“十一五”規劃》（國發[2007]37 號）； 6、《全國生態保護“十一五”規劃》（環發[2006]158 號）； 7、《國家重點生態功能保護區規劃綱要》（環發[2007]165 號）； 8、《全國生態功能區劃》（環境保護部公告2008 年第35 號）。 （五）規劃目標 — 11 — 1、總體目標 到2020 年，在生態脆弱區建立起比較完善的生態保護與建設的 政策保障體系、生態監測預警體系和資源開發監管執法體系；生態 脆弱區40%以上適宜治理的土地得到不同程度治理，水土流失得到基 本控制，退化生態系統基本得到恢復，生態環境質量總體良好；區 域可更新資源不斷增值，生物多樣性保護水平穩步提高；生態產業 成為脆弱區的主導產業，生態保護與產業發展有序、協調，區域經 濟、社會、生態復合系統結構基本合理，系統服務功能呈現持續、 穩定態勢；生態文明融入社會各個層面，民眾參與生態保護的意識 明顯增強，人與自然基本和諧。 2、階段目標 （1）近期（2009～2015 年）目標 明確生態脆弱區空間分布、重要生態問題及其成因和壓力，初 步建立起有利于生態脆弱區保護和建設的政策法規體系、監測預警 體系和長效監管機制；研究構建生態脆弱區產業準入機制，全面限 制有損生態系統健康發展的產業擴張，防止因人為過度干擾所產生 新的生態退化。到2015 年，生態脆弱區戰略環境影響評價執行率達 到100%，新增治理面積達到30%以上；生態產業示范已在生態脆弱 區全面開展。 （2）中遠期（2016～2020 年）目標 生態脆弱區生態退化趨勢已得到基本遏止，人地矛盾得到有效 緩減，生態系統基本處于健康、穩定發展狀態。到2020 年，生態脆 — 12 — 弱區40%以上適宜治理的土地得到不同程度治理，退化生態系統已得 到基本恢復，可更新資源不斷增值，生態產業已基本成為區域經濟 發展的主導產業，并呈現持續、強勁的發展態勢，區域生態環境已 步入良性循環軌道。 四、規劃主要任務 （一）總體任務 以維護區域生態系統完整性、保證生態過程連續性和改善生態 系統服務功能為中心，優化產業布局，調整產業結構，全面限制有 損于脆弱區生態環境的產業擴張，發展與當地資源環境承載力相適 應的特色產業和環境友好產業，從源頭控制生態退化；加強生態保 育，增強脆弱區生態系統的抗干擾能力；建立健全脆弱區生態環境 監測、評估及預警體系；強化資源開發監管和執法力度，促進脆弱 區資源環境協調發展。 （二）具體任務 1、調整產業結構，促進脆弱區生態與經濟的協調發展 根據生態脆弱區資源稟賦、自然環境特點及容量，調整產業結 構，優化產業布局，重點發展與脆弱區資源環境相適宜的特色產業 和環境友好產業。同時，按流域或區域編制生態脆弱區環境友好產 業發展規劃，嚴格限制有損于脆弱區生態環境的產業擴張，研究并 探索有利于生態脆弱區經濟發展與生態保育耦合模式，全面推行生 態脆弱區產業發展規劃戰略環境影響評價制度。 2、加強生態保育，促進生態脆弱區修復進程 — 13 — 在全面分析和研究不同類型生態脆弱區生態環境脆弱性成因、 機制、機理及演變規律的基礎上，確立適宜的生態保育對策。通過 技術集成、技術創新以及新成果、新工藝的應用，提高生態修復效 果，保障脆弱區自然生態系統和人工生態系統的健康發展。同時， 高度重視環境極度脆弱、生態退化嚴重、具有重要保護價值的地區 如重要江河源頭區、重大工程水土保持區、國家生態屏障區和重度 水土流失區的生態應急工程建設與技術創新；密切關注具有明顯退 化趨勢的潛在生態脆弱區環境演變動態的監測與評估，因地制宜， 科學規劃，采取不同保育措施，快速恢復脆弱區植被，增強脆弱區 自身防護效果，全面遏制生態退化。 3、加強生態監測與評估能力建設，構建脆弱區生態安全預警體系 在全國生態脆弱典型區建立長期定位生態監測站，全面構建全 國生態脆弱區生態安全預警網絡體系；同時，研究制定適宜不同生 態脆弱區生態環境質量評估指標體系，科學監測和合理評估脆弱生 態系統結構、功能和生態過程動態演變規律，建立脆弱區生態背景 數據庫資源共享平臺，并利用網絡視頻和模型預測技術，實現脆弱 區生態系統健康網絡診斷與安全預警服務，為國家環境決策與管理 提供技術支撐。 4、強化資源開發監管執法力度，防止無序開發和過度開發 加強資源開發監管與執法力度，全面開展脆弱區生態環境監查 工作，嚴格禁止超采、過牧、亂墾、濫挖以及非法采礦、無序修路 等資源破壞行為發生；以生態脆弱區資源稟賦和生態環境承載力基 — 14 — 線為基礎，通過科學規劃，確立適宜的資源開發模式與強度、可持 續利用途徑、資源開發監管辦法以及資源開發過程中生態保護措施； 研究制定生態脆弱區資源開發監管條例，編制適宜不同生態脆弱區 資源開發生態恢復與重建技術標準及技術規范，積極推進脆弱區生 態保育、系統恢復與重建進程。 （三）重點生態脆弱區建設任務 根據全國生態脆弱區空間分布及其生態環境現狀，本規劃重點 對全國八大生態脆弱區中的19 個重點區域進行分區規劃建設（參見 附）。 1、東北林草交錯生態脆弱區 重點保護區域：大興安嶺西麓山地林草交錯生態脆弱重點區域。 主要保護對象包括大興安嶺西麓北極泰加林、落葉闊葉林、沙地樟 子松林、呼倫貝爾草原、濕地等。 具體保護措施：以維護區域生態完整性為核心，調整產業結構， 集中發展生態旅游業，通過北繁南育發展畜牧業，以減輕草地的壓 力；實施退耕還林還草工程，對已經發生退化或沙化的天然草地， 實施嚴格的休牧、禁牧政策，通過圍封改良與人工補播措施恢復植 被；強化濕地管理，合理營建沙地灌木林，重點突出生態監測與預 警服務，從保護源頭遏止生態退化；加大林草過渡區資源開發監管 力度，嚴格執行林草采伐限額制度，控制超強采伐。 2、北方農牧交錯生態脆弱區 重點保護區域：遼西以北丘陵灌叢草原墾殖退沙化生態脆弱重 — 15 — 點區域，冀北壩上典型草原墾殖退沙化生態脆弱重點區域，陰山北 麓荒漠草原墾殖退沙化生態脆弱重點區域，鄂爾多斯荒漠草原墾殖 退沙化生態脆弱重點區域。 具體保護措施：實施退耕還林、還草和沙化土地治理為重點， 加強退化草場的改良和建設，合理放牧，舍飼圈養，開展以草原植 被恢復為主的草原生態建設；墾殖區大力營造防風固沙林和農田防 護林，變革生產經營方式，積極發展替代產業和特色產業，降低人 為活動對土地的擾動。同時，合理開發、利用水資源，增加生態用 水量，建設沙漠地區綠色屏障；對少數沙化嚴重地區，有計劃生態 移民，全面封育保護，促進區域生態恢復。 3、西北荒漠綠洲交接生態脆弱區 重點保護區域：賀蘭山及蒙寧河套平原外圍荒漠綠洲生態脆弱 重點區域，新疆塔里木盆地外緣荒漠綠洲生態脆弱重點區域，青海 柴達木高原盆地荒漠綠洲生態脆弱重點區域。 具體保護措施：以水資源承載力評估為基礎，重視生態用水， 合理調整綠洲區產業結構，以水定綠洲發展規模，限制水稻等高耗 水作物的種植；嚴格保護自然本底，禁止毀林開荒、過度放牧，積 極采取禁牧休牧措施，保護綠洲外圍荒漠植被。同時，突出生態保 育，采取生態移民、禁牧休牧、圍封補播等措施，保護高寒草甸和 凍原生態系統，恢復高山草甸植被，切實保障水資源供給。 4、南方紅壤丘陵山地生態脆弱區 重點保護區域：南方紅壤丘陵山地流水侵蝕生態脆弱重點區域， — 16 — 南方紅壤山間盆地流水侵蝕生態脆弱重點區域。 具體保護措施：合理調整產業結構，因地制宜種植茶、果等經濟 樹種，增加植被覆蓋度；坡耕地實施梯田化，發展水源涵養林，積極 推廣草田輪作制度，廣種優良牧草，發展以草畜沼肥“四位一體”生 態農業，改良土壤，減少地表徑流，促進生態系統良性循環。同時， 強化山地林木植被法制監管力度，全面封山育林、退耕還林；退化嚴 重地段，實施生物措施和工程措施相結合的辦法，控制水土流失。 5、西南巖溶山地石漠化生態脆弱區 重點保護區域：西南巖溶山地丘陵流水侵蝕生態脆弱重點區域， 西南巖溶山間盆地流水侵蝕生態脆弱重點區域。 具體保護措施：全面改造坡耕地，嚴格退耕還林、封山育林政 策，嚴禁破壞山體植被，保護天然林資源；開展小流域和山體綜合 治理，采用補播方式播種優良灌草植物，提高山體林草植被覆蓋度， 控制水土流失。選擇典型地域，建立野外生態監測站，加強區域石 漠化生態監測與預警；同時，合理調整產業結構，發展林果業、營 養體農業和生態旅游業為主的特色產業，促進地區經濟發展；強化 生態保護監管力度，快速恢復山體植被，逐步實現石漠化區生態系 統的良性循環。 6、西南山地農牧交錯生態脆弱區 重點保護區域：橫斷山高中山農林牧復合生態脆弱重點區域， 云貴高原山地石漠化農林牧復合生態脆弱重點區域。 具體保護措施：全面退耕還林還草，嚴禁樵采、過墾、過牧和 — 17 — 無序開礦等破壞植被行為；積極推廣封山育林育草技術，有計劃、 有步驟地營建水土保持林、水源涵養林和人工草地，快速恢復山體 植被，全面控制水土流失；同時，加強小流域綜合治理，合理利用 當地水土資源、草山草坡，利用冬閑田發展營養體農業、山坡地林 果業和生態旅游業，降低人為干擾強度，增強區域減災防災能力。7、青藏高原復合侵蝕生態脆弱區 重點保護區域：青藏高原山地林牧復合侵蝕生態脆弱重點區域， 青藏高原山間河谷風蝕水蝕生態脆弱重點區域。 具體保護措施：以維護現有自然生態系統完整性為主，全面封 山育林，強化退耕還林還草政策，恢復高原山地天然植被，減少水 土流失。同時，加強生態監測及預警服務，嚴格控制雪域高原人類 經濟活動，保護冰川、雪域、凍原及高寒草甸生態系統，遏制生態 退化。 8、沿海水陸交接帶生態脆弱區 重點保護區域：遼河、黃河、長江、珠江等濱海三角洲濕地及 其近海水域，渤海、黃海、南海等濱海水陸交接帶及其近海水域， 華北濱海平原內澇鹽堿化生態脆弱重點區域。 具體保護措施：加強濱海區域生態防護工程建設，合理營建堤 岸防護林，構建近海海岸復合植被防護體系，緩減臺風、潮汐對堤 岸及近海海域的破壞；合理調整濕地利用結構，全面退耕還濕，重 點發展生態養殖業和濱海區生態旅游業；加強濕地及水域生態監測， 強化區域水污染監管力度，嚴格控制污染陸源，防止水體污染，保 — 18 — 護灘涂濕地及近海海域生物多樣性。 （四）近期建設重點 1、生態脆弱區現狀調查與基線評估 以“3S”技術為主要手段，結合地面生態調查，全面開展全國 八大類生態脆弱區資源、環境現狀調查與基線評估，建立脆弱區生 態背景數據庫，明確不同生態脆弱區時空演變動態，制定符合中國 國情的生態脆弱區評價指標體系，編制符合不同生態脆弱區植被恢 復與系統重建的技術規范與技術標準，確定不同生態脆弱區資源、 環境承載力閾值（生態警戒線），為脆弱區生態保育奠定科學基礎。 2、生態脆弱區監測網絡與預警體系建設 在全國八大類典型生態脆弱區，建立長期定位生態監測站，運 用互聯網技術，與國家環境保護生態背景數據網絡平臺聯網，實施 數據信息共享，構建全國生態脆弱區生態監測網絡。同時，利用遙 感和地理信息系統技術，開展生態系統健康診斷與預測評估，對全 國生態脆弱區實施動態監測與中長期預警，定期發布生態安全預警 信息，為國家環境管理、資源開發及生態保護提供技術支撐。 3、開展生態脆弱區保護、修復與產業示范 針對不同類型生態脆弱區資源與環境特點，編制適合不同生態 脆弱區持續發展的生態保護與修復示范產業規劃，并選擇典型區域 進行試點示范。同時，研究制定不同生態脆弱區限制類、優化類和 鼓勵類產業準入分類指導目錄，指導脆弱區產業發展；此外，開展 生態脆弱區資源開發、生態恢復及重建技術規范及標準研究，以及 — 19 — 自然資源生態價值評估指標及評估方法研究，積極探索生態保護與 經濟發展耦合模式，促進示范產業的開展實施。 4、典型示范工程整合與技術推廣 編制全國生態脆弱區生態保護與建設工程實施管理辦法及技術 規范，研究制定全國生態脆弱區重大生態建設工程效益評估指標及 評估方法，逐步開展生態脆弱區重大生態建設工程效益后評估，并 按照評估結果進行整合與推廣，為確保脆弱區生態工程質量提供技 術保障。 五、對策措施 （一）完善生態脆弱區的政策與法律法規體系 由于我國脆弱區生態保護與建設法律法規體系不健全，政策措 施不完善，導致環境監察與行政執法能力薄弱，資源過度開發、人 為破壞生態等仍是引發生態脆弱區土地退化和水土流失的主要因 素。因此，加快制定國家《生態保護法》、《生態補償條例》等法律 法規，健全生態保護行政執法體制，建設高素質執法隊伍、嚴格管 理制度、強化行政執法能力，是杜絕生態脆弱區資源不合理利用、 防止濫砍亂伐、濫摟亂采、無節制開墾、非法采礦等人為破壞現象 的有效措施，也是保證規劃目標如期實現的關鍵。 （二）強化生態督查，促進生態脆弱區保護與建設 加強生態督查力度，研究制定生態脆弱區重大生態建設工程生 態督查專員管理辦法和有利于生態脆弱區保護與建設的環境督查、 生態監理技術規范以及工程質量驗收標準。地方政府應建立由主管 — 20 — 領導牽頭、相關部門共同參與的生態保護協調機制和政府決策機制， 定期或不定期開展聯合執法檢查，統一生態保護行政執法權限，嚴 厲查處生態脆弱區內各種破壞生態環境和有損生態功能的不法行 為，如非法采礦、盜砍森林資源、草原挖藥等現象，切實保障生態 脆弱區生態環境保護和建設事業的順利進行。 （三）增強公眾參與意識，建立多元化社區共管機制 以政府為主導，調動各方積極因素，充分利用廣播、電視、報 刊等現代媒體，深入宣傳保護脆弱區生態環境的重要作用和意義， 不斷提高全民的生態環境保護意識，積極倡導生態文明，增強全社 會公眾參與的積極性。同時，各級政府要借助國家新農村建設的有 利時機，逐級建立生態保護目標責任制，并與農牧民簽訂生態管護 合同，逐步建成完善的多元化社區共管機制，使生態保護與全民利 益融為一體，從根本上實現生態保護社會化。 （四）構建生態補償機制，多渠道籌措脆弱區保護資金 生態脆弱區為國家生態安全做出的公益性貢獻大。因此，繼續 實施生態建設項目向脆弱區傾斜政策，建立有利于脆弱區生態保護 的財政轉移支付制度和資金橫向轉移補償模式，通過橫向轉移改變 地區間既得利益格局，實現公共服務水平的均衡，增加脆弱區資金 投入。 （五）加強科技創新，促進脆弱區生態保育 圍繞區域重點生態問題進行協同攻關，深入開展與脆弱區生態 保護和建設相關的基礎理論與應用研究；積極篩選并推廣適宜不同 — 21 — 生態脆弱區的保護和治理技術。同時，加快科技成果的轉化，通過 提高資源利用效率，減少資源消耗，降低開發強度，促進脆弱區生 態保育。 （六）探索產業準入管理，從源頭遏制脆弱區生態退化 脆弱區生態環境脆弱性的根源一方面是受脆弱區本身地形地 貌、自然氣候、土壤質地及自然植被等結構因素的限制，另一方面 是受到人類經濟與社會活動的強烈干擾所致。其中，人類的經濟開 發活動是加劇脆弱區生態環境脆弱性的根本因素。因此，積極探索 生態脆弱區合理的經濟開發強度與方式，建立適宜的產業準入制度， 限制或降低人類的干擾程度，緩減人口對土地的壓力，是有效克服 脆弱區生態環境脆弱性的根本所在。 — 22 — 附： 全國生態脆弱區重點保護區域及發展方向 生態脆弱區名稱序號 重點保護區域 主要生態問題 發展方向與措施 東北林草交錯生態 脆弱區 1 大興安嶺西麓山地林草 交錯生態脆弱重點區域 天然林面積減小，穩定性下降；水土保持、 水源涵養能力降低，草地退化、沙化趨勢 激烈 嚴格執行天然林保護政策，禁止超采過牧、過度墾殖 和無序采礦，防止草地退化與風蝕沙化，全面恢復林 草植被，合理發展生態旅游業和特色養殖業 2 遼西以北丘陵灌叢草原 墾殖退沙化生態脆弱重 點區域 草地過墾過牧，植被退化明顯，土地沙漠 化強烈，水土流失嚴重，氣候干旱，水資 源短缺 禁止過度墾殖、樵采和超載放牧，全面退耕還林(草)， 防治草地退化、沙化，恢復草原植被，發展節水農業 和生態養殖業 3 冀北壩上典型草原墾殖退 沙化生態脆弱重點區域 草地退化，土地沙化趨勢激烈，風沙活動 強烈，干旱、沙塵暴等災害天氣頻發，水 土流失嚴重 嚴禁濫砍濫挖，全面退耕還林還草，嚴格控制耕地規 模，禁牧休牧，以草定畜，大力推行舍飼圈養技術， 發展新型有機節水農業和生態養殖業 4 陰山北麓荒漠草原墾殖退 沙化生態脆弱重點區域 草地退化、沙漠化趨勢激烈，風沙活動強 烈，土壤侵蝕嚴重，氣候災害頻發，水資 源短缺 退耕還林還草，嚴格控制耕地規模，禁牧休牧，以草 定畜，恢復植被，全面推行舍飼圈養技術，發展新型 農牧業，防止草地沙化 北方農牧交錯生態 脆弱區 5 鄂爾多斯荒漠草原墾殖退 沙化生態脆弱重點區域 氣候干旱，植被稀疏，風沙活動強烈，沙 漠化擴展趨勢明顯，氣候災害頻發，水土 流失嚴重 嚴格退耕還林還草，全面圍封禁牧，恢復植被，防止 沙丘活化和沙漠化擴展，加強礦區植被重建，發展生 態產業 西北荒漠綠洲交接 生態脆弱區 6 賀蘭山及蒙寧河套平原 外圍荒漠綠洲生態脆弱 重點區域 土地過墾，草地過牧，植被退化，水土保 持能力下降，土壤次生鹽漬化加劇，水資 源短缺 禁止破壞林木資源，嚴格控制水土流失，發展節水農 業，提高水資源利用效率，防止土壤次生鹽漬化，合 理更新林地資源 — 23 — 生態脆弱區名稱序號 重點保護區域 主要生態問題 發展方向與措施 7 新疆塔里木盆地外緣荒漠 綠洲生態脆弱重點區域 濫伐森林，草地過牧，植被退化嚴重，高 山雪線上移，水資源短缺，土壤貧瘠，風 沙活動強烈，土地荒漠化及水土流失嚴重 嚴格保護林木資源和山地草原生態系統，禁止采伐、 過牧和過度利用水資源，發展節水型高效種植業和生 西北荒漠綠洲交接態養殖業，防止土壤侵蝕與荒漠化擴展 生態脆弱區 8 青海柴達木高原盆地荒漠 綠洲生態脆弱重點區域 草地過牧，亂采濫挖，植被嚴重退化，水 土保持及水源涵養能力下降，荒漠化擴展 趨勢明顯 嚴禁亂采、濫挖野生藥材，以草定畜、禁牧恢復、限 牧育草，加強天然林保護，圍欄封育，恢復草地植被， 防治水土流失 9 南方紅壤丘陵山地流水 侵蝕生態脆弱重點區域 土地過墾、林灌過樵，植被退化明顯，水 土流失嚴重，生態十分脆弱 杜絕樵采，封山育林，種植經濟型灌草植物，恢復山 南方紅壤丘陵山地體植被，發展生態養殖業和農畜產品加工業 生態脆弱區 10 南方紅壤山間盆地流水 侵蝕生態脆弱重點區域 土地過墾、肥力下降，植被蓋度低、退化 明顯，流水侵蝕嚴重 合理營建農田防護林，種植經濟灌木和優良牧草，推 廣草田輪作，發展生態種養業和農畜產品加工業 11 西南巖溶山地丘陵流水 侵蝕生態脆弱重點區域 過度樵采，植被退化，土層薄，土壤發育 緩慢，溶蝕、水蝕嚴重 嚴禁樵采和破壞山地植被，封山育林，廣種經濟灌木 西南巖溶山地石漠和牧草，快速恢復山體植被，發展生態旅游業 化生態脆弱區 12 西南巖溶山間盆地流水 侵蝕生態脆弱重點區域 土地過墾，林地過樵，植被退化，流水侵 蝕嚴重，生態脆弱 建設經濟型喬灌草復合植被，固土肥田，實施林網化 保護，控制水土流失，發展生態旅游和生態種殖業 13 橫斷山高中山農林牧復 合生態脆弱重點區域 森林過伐，土地過墾，植被退化，土壤發 育不全，土層薄而貧瘠，水土流失嚴重 嚴格執行天然林保護政策，禁止超采過牧和無序采 礦，防止水土流失，恢復林草植被，合理發展生態旅 西南山地農牧交錯游業 生態脆弱區 14 云貴高原山地石漠化農 林牧復合生態脆弱重點 區域 森林過伐，土地過墾，植被稀疏，土壤發 育不全，土層薄而貧瘠，水源涵養能力低 下，水土流失十分嚴重，石漠化強烈 嚴禁采伐山地森林資源，嚴格退耕還林，封山育林， 加強小流域綜合治理，控制水土流失，合理發展生態 農業、生態旅游業 15 青藏高原山地林牧復合 侵蝕生態脆弱重點區域 植被退化明顯，受風蝕、水蝕、凍蝕以及 重力侵蝕影響，水土流失嚴重 全面退耕還林、退牧還草，封山育林育草，恢復植被， 青藏高原復合侵蝕休養生息，建立高原保護區，適當發展生態旅游業 生態脆弱區 16 青藏高原山間河谷風蝕 水蝕生態脆弱重點區域 植被退化明顯，受風蝕、水蝕、凍蝕以及 重力侵蝕影響，水土流失嚴重 全面退耕還林、退牧還草，封山育林育草，恢復植被， 適當發展旅游業和生態養殖業 沿海水陸交接帶生 態脆弱區 17 遼河、黃河、長江、珠江 等濱海三角洲濕地及其 近海水域 濕地退化，調蓄凈化能力減弱，土壤次生 鹽漬化加重，水體污染，生物多樣性下降 調整濕地利用結構，全面退耕還濕，合理規劃，嚴格 控制水體污染，重點發展特色養殖業和生態旅游業 — 24 — 生態脆弱區名稱序號 重點保護區域 主要生態問題 發展方向與措施 18 渤海、黃海、南海等濱海 水陸交接帶及其近海水域 臺風、暴雨、潮汐等自然災害頻發，過渡 區土壤次生鹽漬化加劇，緩沖能力減弱 科學規劃，合理營建濱海防護林和護岸林，加強濱海 沿海水陸交接帶生區域生態防護工程建設，因地制宜發展特色養殖業 態脆弱區 19 華北濱海平原內澇鹽堿 化生態脆弱重點區域 植被覆蓋度低，受潮汐、臺風影響大，地 下水礦化度高，土壤鹽堿化較重 合理營建濱海農田防護林和堤岸防護林，廣種耐鹽堿 優良牧草，發展濱海養殖業