國發(fā)〔2012〕24號

　　各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

　　民航業(yè)是我國經濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產業(yè)。改革開放以來，我國民航業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)規(guī)模不斷擴大，服務能力逐步提升，安全水平顯著提高，為我國改革開放和社會主義現代化建設作出了突出貢獻。但當前民航業(yè)發(fā)展中不平衡、不協(xié)調的問題仍較為突出，空域資源配置不合理、基礎設施發(fā)展較慢、專業(yè)人才不足、企業(yè)競爭力不強、管理體制有待理順等制約了民航業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。為促進民航業(yè)健康發(fā)展，現提出以下意見：

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以轉變發(fā)展方式為主線，以改革創(chuàng)新為動力，遵循航空經濟發(fā)展規(guī)律，堅持率先發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，提升發(fā)展質量，增強國際競爭力，努力滿足經濟社會發(fā)展和人民群眾出行需要。

　　(二)基本原則。

　　——以人為本、安全第一。樹立和落實持續(xù)安全理念，為社會提供安全優(yōu)質的航空服務。

　　——統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調發(fā)展。統(tǒng)籌民航與軍航、民航與其他運輸方式、民航業(yè)與關聯產業(yè)，以及各區(qū)域間協(xié)調發(fā)展。

　　——主動適應、適度超前。加強基礎設施建設，提高裝備水平和服務保障能力。

　　——解放思想、改革創(chuàng)新。破除體制機制障礙，最大限度解放和發(fā)展民航生產力。

　　——調整結構、擴容增效。合理利用空域等資源，增加飛行容量，推進技術進步和節(jié)能減排。

　　(三)發(fā)展目標。到2020年，我國民航服務領域明顯擴大，服務質量明顯提高，國際競爭力和影響力明顯提升，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強，初步形成安全、便捷、高效、綠色的現代化民用航空體系。

　　——航空運輸規(guī)模不斷擴大，年運輸總周轉量達到1700億噸公里，年均增長12.2%，全國人均乘機次數達到0.5次。

　　——航空運輸服務質量穩(wěn)步提高，安全水平穩(wěn)居世界前列，運輸航空百萬小時重大事故率不超過0.15，航班正常率提高到80%以上。

　　——通用航空實現規(guī)模化發(fā)展，飛行總量達200萬小時，年均增長19%。

　　——經濟社會效益更加顯著，航空服務覆蓋全國89%的人口。

　　二、主要任務

　　(四)加強機場規(guī)劃和建設。機場特別是運輸機場是重要公共基礎設施，要按照國家經濟社會發(fā)展和對外開放總體戰(zhàn)略的要求，抓緊完善布局，加大建設力度。機場規(guī)劃建設既要適度超前，又要量力而行，同時預留好發(fā)展空間，做到確保安全、經濟適用、節(jié)能環(huán)保。要按照建設綜合交通運輸體系的原則，確保機場與其他交通運輸方式的有效銜接。著力把北京、上海、廣州機場建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐，培育昆明、烏魯木齊等門戶機場，增強沈陽、杭州、鄭州、武漢、長沙、成都、重慶、西安等大型機場的區(qū)域性樞紐功能。新建支線機場，應統(tǒng)籌考慮國防建設和發(fā)展通用航空的需要，同時結合實際加快提升既有機場容量。要整合機場資源，加強珠三角、長三角和京津冀等都市密集地區(qū)機場功能互補。注重機場配套設施規(guī)劃與建設，配套完善旅客服務、航空貨運集散、油料供應等基礎設施，大型機場應規(guī)劃建設一體化綜合交通樞紐。

　　(五)科學規(guī)劃安排國內航線網絡。構建以國際樞紐機場和國內干線機場為骨干，支線和通勤機場為補充的國內航空網絡。重點構建年旅客吞吐量1000萬人次以上機場間的空中快線網絡。加強干線、支線銜接和支線間的連接，提高中小機場的通達性和利用率。以老少邊窮地區(qū)和地面交通不便地區(qū)為重點，采用滿足安全要求的經濟適用航空器，實施“基本航空服務計劃”。優(yōu)化內地與港澳之間的航線網絡，增加海峽兩岸航線航班和通航點。完善貨運航線網絡，推廣應用物聯網技術，按照現代物流要求加快航空貨運發(fā)展，積極開展多式聯運。

　　(六)大力發(fā)展通用航空。鞏固農、林航空等傳統(tǒng)業(yè)務，積極發(fā)展應急救援、醫(yī)療救助、海洋維權、私人飛行、公務飛行等新興通用航空服務，加快把通用航空培育成新的經濟增長點。推動通用航空企業(yè)創(chuàng)立發(fā)展，通過樹立示范性企業(yè)鼓勵探索經營模式，創(chuàng)新經營機制，提高管理水平。堅持推進通用航空綜合改革試點，加強通用航空基礎設施建設，完善通用航空法規(guī)標準體系，改進通用航空監(jiān)管，創(chuàng)造有利于通用航空發(fā)展的良好環(huán)境。

　　(七)努力增強國際航空競爭力。適應國家對外開放和國際航空運輸發(fā)展的新趨勢，按照合作共贏的原則，統(tǒng)籌研究國際航空運輸開放政策。鼓勵國內有實力的客、貨運航空企業(yè)打牢發(fā)展基礎，提升管理水平，開拓國際市場，增強國際競爭能力，成為能夠提供全球化服務的國際航空公司。完善國際航線設置，重點開辟和發(fā)展中遠程國際航線，加密歐美地區(qū)航線航班，增設連接南美、非洲的國際航線。鞏固與周邊國家的航空運輸聯系，推進與東盟國家航空一體化進程。加強國際航空交流與合作，積極參與國際民航標準的制定。

　　(八)持續(xù)提升運輸服務質量。要按照科學調度、保障有力的要求，努力提高航班正常率。建立面向公眾的航班延誤預報和通報制度，完善大面積航班延誤預警和應急機制，規(guī)范航班延誤后的服務工作。推廣信息化技術，優(yōu)化運行流程，提升設備能力，保證行李運輸品質。完善服務質量標準體系和實施方法，簡化乘機手續(xù)，創(chuàng)新服務產品，打造特色品牌，提高消費者滿意度。

　　(九)著力提高航空安全水平。堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，牢固樹立持續(xù)安全理念，完善安全法規(guī)、制度體系，建立健全安全生產長效機制。堅持和完善安全生產責任制度，嚴格落實生產運營單位安全主體責任。推行安全隱患掛牌督辦制度和安全問責制度，實行更加嚴格的安全考核和責任追究。完善航空安保體制機制，加強行業(yè)主管部門與地方政府的溝通協(xié)調，確保空防安全。加強專業(yè)技術人員資質管理，嚴把飛行、空管、維修、簽派、安檢等關鍵崗位人員資質關。加大安全投入，加強安全生產信息化建設，積極推廣應用安全運行管理新技術、新設備。加強應急救援體系建設，完善重大突發(fā)事件應急預案。

　　(十)加快建設現代空管系統(tǒng)。調整完善航路網絡布局，建設國內大容量空中通道，推進繁忙航路的平行航路劃設，優(yōu)化繁忙地區(qū)航路航線結構和機場終端區(qū)空域結構，增加繁忙機場進離場航線，在海洋地區(qū)增辟飛越國際航路。優(yōu)化整合空管區(qū)劃，合理規(guī)劃建設高空管制區(qū)。大力推廣新一代空管系統(tǒng)，加強空管通信、導航、監(jiān)視能力及氣象、情報服務能力建設，提升設備運行管理水平。完善民航空管管理體制與運行機制。

　　(十一)切實打造綠色低碳航空。實行航路航線截彎取直，提高臨時航線使用效率，優(yōu)化地面運行組織，減少無效飛行和等待時間。鼓勵航空公司引進節(jié)能環(huán)保機型，淘汰高耗能老舊飛機。推動飛機節(jié)油改造，推進生物燃油研究和應用，制定應對全球氣候變化對航空影響的對策措施。制定實施綠色機場建設標準，推動節(jié)能環(huán)保材料和新能源的應用，實施合同能源管理。建立大型機場噪音監(jiān)測系統(tǒng)，加強航空垃圾無害化處理設施建設。

　　(十二)積極支持國產民機制造。鼓勵民航業(yè)與航空工業(yè)形成科研聯動機制，加強適航審定和航空器運行評審能力建設，健全適航審定組織體系。積極為大飛機戰(zhàn)略服務，鼓勵國內支線飛機、通用飛機的研發(fā)和應用。引導飛機、發(fā)動機和機載設備等國產化，形成與我國民航業(yè)發(fā)展相適應的國產民航產品制造體系，建立健全售后服務和運行支持技術體系。積極拓展中美、中歐等雙邊適航范圍，提高適航審定國際合作水平。

　　(十三)大力推動航空經濟發(fā)展。通過民航業(yè)科學發(fā)展促進產業(yè)結構調整升級，帶動區(qū)域經濟發(fā)展。鼓勵各地區(qū)結合自身條件和特點，研究發(fā)展航空客貨運輸、通用航空、航空制造與維修、航空金融、航空旅游、航空物流和依托航空運輸的高附加值產品制造業(yè)，打造航空經濟產業(yè)鏈。選擇部分地區(qū)開展航空經濟示范區(qū)試點，加快形成珠三角、長三角、京津冀臨空產業(yè)集聚區(qū)。

　　三、政策措施

　　(十四)加強立法和規(guī)劃。健全空域管理相關法律法規(guī)，推動修訂《中華人民共和國民用航空法》。加強航空安全、空中交通、適航審定、通用航空等方面的立法工作，建立比較完備的民航法規(guī)和標準體系。編制全國空域規(guī)劃和通用航空產業(yè)規(guī)劃，完善《全國民用機場布局規(guī)劃》。各地區(qū)編制本地民航發(fā)展規(guī)劃，要做好與當地經濟社會發(fā)展、土地利用、城鄉(xiāng)建設等規(guī)劃的銜接。

　　(十五)加大空域管理改革力度。以充分開發(fā)和有效利用空域資源為宗旨，加快改革步伐，營造適應航空運輸、通用航空和軍事航空和諧發(fā)展的空域管理環(huán)境，統(tǒng)籌軍民航空域需求，加快推進空域管理方式的轉變。加強軍民航協(xié)調，完善空域動態(tài)靈活使用機制。科學劃分空域類別，實施分類管理。做好推進低空空域管理改革的配套工作，在低空空域管理領域建立起科學的基礎理論、法規(guī)標準、運行管理和服務保障體系，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理改革發(fā)展特點的組織模式、制度安排和運行方式。

　　(十六)完善管理體制機制。適應民航業(yè)發(fā)展要求理順民航業(yè)管理體制機制，強化民航系統(tǒng)各地區(qū)管理機構建設。加強民航業(yè)主管部門對民航企業(yè)的行業(yè)管理力度，完善國有大型航空運輸企業(yè)考核體系，引導企業(yè)更加注重航空運輸的社會效益。全面貫徹《民用機場管理條例》，深化機場管理體制改革，進一步明確地方政府在機場發(fā)展中的主體責任和相關職能。發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用，逐步推進民航運輸價格改革，健全價格形成機制。完善民航機場和空管收費政策。加快航油、航材、航信等服務保障領域的市場開放，鼓勵和引導外資、民營資本投資民航業(yè)。

　　(十七)強化科教和人才支撐。將民航科技創(chuàng)新納入國家科技計劃體系，建立相應的國家級民航重點實驗室。加強空管核心技術、適航審定、航行新技術的研發(fā)和推廣，推動北斗衛(wèi)星系統(tǒng)在民航領域的應用。加快航空運輸系統(tǒng)核心信息平臺的升級換代，保障基礎信息網絡和重要信息系統(tǒng)安全，增強民航裝備國產化的實驗驗證能力。實施重大人才工程，加大飛行、機務、空管等緊缺專業(yè)人才培養(yǎng)力度。強化民航院校行業(yè)特色，鼓勵有條件的非民航直屬院校和教育機構培養(yǎng)民航專業(yè)人才。對民航行政機構專業(yè)技術人員薪酬待遇等實行傾斜政策，穩(wěn)定民航專業(yè)人才隊伍。

　　(十八)完善財稅扶持政策。加大對民航建設和發(fā)展的投入，中央財政繼續(xù)重點支持中西部支線機場建設與運營。加強民航發(fā)展基金的征收和使用，優(yōu)化基金支出結構。完善應急救援和重大專項任務的行政征用制度。實行燃油附加與航油價格的聯動機制。保障機場及其綜合樞紐建設發(fā)展用地，按規(guī)定實行相應的稅收減免政策。支持符合條件的臨空經濟區(qū)按程序申請設立綜合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域，按規(guī)定實行相應的稅收政策。繼續(xù)在規(guī)定范圍內給予部分飛機、發(fā)動機、航空器材等進口稅收優(yōu)惠。

　　(十九)改善金融服務。研究設立主體多元化的民航股權投資(基金)企業(yè)。制定完善相關政策，支持國內航空租賃業(yè)發(fā)展。鼓勵銀行業(yè)金融機構對飛機購租、機場及配套設施建設提供優(yōu)惠的信貸支持，支持民航企業(yè)上市融資、發(fā)行債券和中期票據。完善民航企業(yè)融資擔保等信用增強體系，鼓勵各類融資性擔保機構為民航基礎設施建設項目提供擔保。穩(wěn)步推進國內航空公司飛機第三者戰(zhàn)爭責任險商業(yè)化進程。

　　各地區(qū)、各部門要充分認識促進民航業(yè)發(fā)展的重要意義，進一步統(tǒng)一思想，提高認識，扎實工作，采取切實措施落實本意見提出的各項任務，積極協(xié)調解決民航業(yè)發(fā)展中的重大問題，共同開創(chuàng)民航業(yè)科學發(fā)展的新局面。

　　國務院

　　2012年7月8日