新一輪社保資金審計(jì)結(jié)果再敲警鐘亟須專門(mén)立法

　　審計(jì)結(jié)果顯示,2011年,18項(xiàng)社會(huì)保障資金共計(jì)收入28402.05億元,支出21100.17億元,年末累計(jì)結(jié)余31118.59億元。我國(guó)社會(huì)保障資金規(guī)模不斷擴(kuò)大,資金總體安全完整,基金運(yùn)行平穩(wěn)規(guī)范,有效保證了各項(xiàng)社會(huì)保障待遇支付。

　　審計(jì)發(fā)現(xiàn),在現(xiàn)行制度的監(jiān)督下,一些地方和單位仍存在著違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題,部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營(yíng)社會(huì)保障資金共17.39億元。部分經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核不嚴(yán)格,向不符合條件的人員發(fā)放待遇或報(bào)銷費(fèi)用共18.52億元。另外還有部分單位和個(gè)人違規(guī)牟取不正當(dāng)利益。本次審計(jì)查出違法違紀(jì)案件線索132起,涉及300多人,對(duì)上述案件線索,審計(jì)機(jī)關(guān)已依法移送相關(guān)部門(mén)或地方政府進(jìn)一步查處。

　　關(guān)注理由

　　近日,歷經(jīng)三個(gè)月的深入調(diào)研、審計(jì)之后,審計(jì)署首次在官方網(wǎng)站發(fā)布了全國(guó)社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果。本次審計(jì)查出違法違紀(jì)案件線索132起,涉及300多人。如何評(píng)價(jià)這份審計(jì)公告?從審計(jì)結(jié)果看,我國(guó)社保體系建設(shè)情況怎樣?社保資金是否安全?這些問(wèn)題可以說(shuō)是時(shí)下公眾最為關(guān)注的問(wèn)題。

　　最新一輪的社會(huì)保障資金審計(jì)結(jié)果已于近日出爐,盡管審計(jì)部門(mén)對(duì)此出言謹(jǐn)慎,反復(fù)強(qiáng)調(diào)當(dāng)前社保管理所取得的進(jìn)步和成績(jī),但審計(jì)結(jié)果依然不容樂(lè)觀,于是各大門(mén)戶網(wǎng)站上反復(fù)出現(xiàn)諸如此類令人玩味再三的標(biāo)題——“超17億社保資金被挪用專家稱總體安全”。

　　記者通過(guò)采訪業(yè)內(nèi)專家了解到,總體上來(lái)看,此次審計(jì)結(jié)果揭示了我國(guó)社保監(jiān)管體制存在的深層次問(wèn)題,再次給社保監(jiān)管敲響了警鐘。

　　社保基金被挪用風(fēng)險(xiǎn)尚存

　　審計(jì)結(jié)果指出,從審計(jì)情況看,有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)黨委政府認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的各項(xiàng)部署和國(guó)家各項(xiàng)社會(huì)保障政策,不斷加強(qiáng)社會(huì)保障資金監(jiān)管,管理逐步規(guī)范,各項(xiàng)社會(huì)保障資金總體安全,基金運(yùn)行平穩(wěn)。但由于我國(guó)社會(huì)保障制度建立時(shí)間不長(zhǎng),相關(guān)制度尚處于推進(jìn)和完善過(guò)程中,社會(huì)保障在快速發(fā)展過(guò)程中還存在一些問(wèn)題。

　　審計(jì)結(jié)果所揭示的首要問(wèn)題就是:部分地區(qū)擴(kuò)大范圍支出或違規(guī)運(yùn)營(yíng)社會(huì)保障資金共17.39億元。其中:用于基層經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等單位工作經(jīng)費(fèi)5.95億元,用于平衡市級(jí)、縣級(jí)財(cái)政預(yù)算1.14億元,用于購(gòu)建培訓(xùn)中心和體育場(chǎng)館等2.94億元,用于購(gòu)建基層單位辦公用房等8590.28萬(wàn)元,用于購(gòu)建基層單位職工住房3664.80萬(wàn)元,用于購(gòu)買(mǎi)汽車等295.74萬(wàn)元,用于購(gòu)置設(shè)備等其他支出6623.81萬(wàn)元,委托理財(cái)5.44億元。

　　被挪用一度是社保基金所面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)之一,中國(guó)政法大學(xué)一位不愿透露姓名的學(xué)者告訴記者,在震驚世人的上海社保案之后,被挪用的問(wèn)題已經(jīng)“好多了”。

　　但這次的審計(jì)結(jié)果顯示,社保基金“被挪用”的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。

　　此外,與社保基金所面臨的其他風(fēng)險(xiǎn)不同的是,“被挪用”通常是在地方政府或是有關(guān)部門(mén)“授意”下進(jìn)行的。

　　人力資源和社會(huì)保障部曾有一位負(fù)責(zé)人公開(kāi)表示,“直接挪用的情況并不普遍,但應(yīng)該引起高度重視。我們有的干部風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)較差,膽子比較大,進(jìn)行違規(guī)操作,但這只是個(gè)別的,還有一種挪用情況是地方政府挪用。比如,農(nóng)村社保基金管理層次比較低,是在縣一級(jí),便經(jīng)常受到行政干預(yù)。為了支持當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)而出現(xiàn)挪用、拆借情況。應(yīng)對(duì)的措施是誰(shuí)批準(zhǔn)挪用,誰(shuí)就應(yīng)該負(fù)責(zé)收回;誰(shuí)違規(guī),就處理誰(shuí)”。

　　記者了解到,目前,被統(tǒng)稱為“社保基金”的資金主要有三部分:其一是作為基本保險(xiǎn)的社會(huì)保險(xiǎn)基金,包括職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育五個(gè)方面的基金;其二是由企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)形成的企業(yè)年金、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)等補(bǔ)充保障基金;其三是全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的“全國(guó)社保基金”。

　　“基本社會(huì)保險(xiǎn)基金一直由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。按照1994年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理的暫行規(guī)定》,基本的養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金收支相抵后的結(jié)余額,除預(yù)留相當(dāng)于兩個(gè)月的支付費(fèi)用外,只能存入銀行或購(gòu)買(mǎi)國(guó)債,不得進(jìn)行其他直接投資和各種形式的委托投資。而作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金由于缺乏明確的約束,同時(shí)由于基金管理缺乏相對(duì)的獨(dú)立性,地方擅自挪用的問(wèn)題比較突出。再加上基本保險(xiǎn)和企業(yè)年金兩類資金的管理模式和辦法不同,給一些‘蛀蟲(chóng)’留下了可供操作的灰色空間,本來(lái)理應(yīng)分開(kāi)的不同性質(zhì)的資金,卻成為‘蛀蟲(chóng)’們的左兜和右兜,想從哪邊掏都可以。”中國(guó)政法大學(xué)教授胡繼曄說(shuō),此次公布的審計(jì)結(jié)果說(shuō)明,靠財(cái)政專戶管理社保基金是不夠的,地方政府有挪用的沖動(dòng)很難抑制。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　對(duì)此,清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授楊燕綏也深有同感。她認(rèn)為,社會(huì)保險(xiǎn)基金被一些人錯(cuò)誤地視為政府預(yù)算的一部分,“其實(shí),社保基金屬于‘俱樂(lè)部’式準(zhǔn)公共基金,不屬于財(cái)政預(yù)算,地方政府只有補(bǔ)充資金的責(zé)任,而沒(méi)有動(dòng)用社會(huì)保險(xiǎn)基金的權(quán)力。而因?yàn)闊o(wú)法可依,使得一些地方常以公益之名‘理直氣壯’地挪用基金。”

　　社保欺詐形式多樣頻發(fā)

　　此次審計(jì)結(jié)果還發(fā)現(xiàn),部分單位和個(gè)人違規(guī)牟取不正當(dāng)利益。有4家藥品經(jīng)銷企業(yè)通過(guò)虛開(kāi)增值稅發(fā)票6.76億元,虛增藥品成本牟取非法利益;6個(gè)省本級(jí)、75個(gè)市本級(jí)和226個(gè)縣的醫(yī)療機(jī)構(gòu)等單位通過(guò)虛假發(fā)票、虛假病例、掛床住院、濫開(kāi)藥物、虛報(bào)人數(shù)等手段套取醫(yī)保資金2.87億元;部分醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取違規(guī)加價(jià)等方式亂收費(fèi)1.94億元;有些部門(mén)工作人員采取隱瞞人員死亡信息、涂改原始發(fā)票、偽造進(jìn)賬單、提供虛假資料等手段騙取養(yǎng)老金、最低生活保障資金等社會(huì)保障資金4419.83萬(wàn)元。本次審計(jì)查出違法違紀(jì)案件線索132起,涉及300多人。

　　違規(guī)使用醫(yī)保卡或者社保卡套現(xiàn);冒用他人醫(yī)保證件就醫(yī)開(kāi)藥;退休人員死亡后繼續(xù)領(lǐng)取退休金;重新就業(yè)后繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)……這些常見(jiàn)的社保欺詐手段,長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有得到有效抑制。

　　廣東省社保部門(mén)今年公布的一組數(shù)據(jù)曾經(jīng)引起了廣泛關(guān)注:廣東全省已經(jīng)查驗(yàn)出“死亡冒領(lǐng)”農(nóng)保待遇787人,重復(fù)領(lǐng)取養(yǎng)老金者471人,社保基金被騙保套保涉及金額達(dá)5800多萬(wàn)元。

　　由于監(jiān)管的不足,一些社保欺詐在各地都有出現(xiàn),不法分子挖空心思地“鉆”當(dāng)?shù)卣叩穆┒?表現(xiàn)形式各有不同。

　　江蘇省蘇州市滄浪區(qū)人民法院的工作人員向記者介紹了江蘇首例醫(yī)保詐騙案的有關(guān)情況。“門(mén)診特定項(xiàng)目”本是蘇州市政府為惡性腫瘤患者專門(mén)設(shè)定的一項(xiàng)公益性利民服務(wù)措施,即用于治療被確認(rèn)的惡性腫瘤患者的門(mén)診所配藥品,都由蘇州市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌支付配用藥品金額的81%至85.5%。然而,正是這一減輕惡性腫瘤患者醫(yī)療經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的社會(huì)福利項(xiàng)目,卻成為了一些不法分子的“搖錢(qián)樹(shù)”。

　　公訴機(jī)關(guān)經(jīng)依法審查查明,自2008年1月至2009年7月之間,被告人蔡某、程某等11人,通過(guò)各種途徑取得多名惡性腫瘤患者的城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)證、病歷和社會(huì)保險(xiǎn)卡后,至蘇州市各大醫(yī)院掛號(hào)并取得醫(yī)院處方,利用非法方式,采取共同詐騙或單獨(dú)詐騙的形式至該市多家藥房配出合計(jì)人民幣近60萬(wàn)元的希羅達(dá)等惡性腫瘤患者專用藥,所配藥品大部分銷贓。18個(gè)月內(nèi),11名被告人共累計(jì)騙取社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金41萬(wàn)余元,其中蔡某詐騙22萬(wàn)余元,數(shù)額特別巨大;程某詐騙12萬(wàn)余元,數(shù)額巨大。

　　胡繼曄認(rèn)為,隨著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)工作的深入開(kāi)展,社會(huì)保險(xiǎn)基金的征繳、運(yùn)營(yíng)、管理、支付業(yè)務(wù)越來(lái)越繁重,涉及金額也越來(lái)越大。由于社會(huì)保險(xiǎn)基金涉及的環(huán)節(jié)多、鏈條長(zhǎng),風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)自然增多。一些企業(yè)和個(gè)人利用當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中容易忽視的環(huán)節(jié)甚至漏洞,實(shí)施欺詐行為,涉及從征繳到支付的各個(gè)環(huán)節(jié),給社會(huì)保險(xiǎn)基金帶來(lái)不必要的損失。

　　社保基金監(jiān)管亟須專門(mén)立法

　　對(duì)于當(dāng)前社保基金管理存在的問(wèn)題,記者聯(lián)系了河北省衡水市社保部門(mén)的一位工作人員。

　　這位工作人員說(shuō),現(xiàn)在,財(cái)政部門(mén)對(duì)社保基金的監(jiān)督,主要精力都放在對(duì)存入財(cái)政專戶的社保基金的直接管理上,而對(duì)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在社保基金征收、支付環(huán)節(jié)的監(jiān)管則顯得有些不夠。“另外,財(cái)政部門(mén)直接參與對(duì)社保基金的日常管理,喪失了其監(jiān)督地位的獨(dú)立性,影響了對(duì)社保基金監(jiān)督的客觀公正。”

　　此外,我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)管的信息披露存在一些問(wèn)題,據(jù)介紹,現(xiàn)行文件涉及到社保基金信息披露的規(guī)定主要有《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》第十六條:“社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)至少每年向繳費(fèi)個(gè)人發(fā)送一次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人賬戶通知單。繳費(fèi)單位、繳費(fèi)個(gè)人有權(quán)按照規(guī)定查詢繳費(fèi)記錄。”第十七條:“繳費(fèi)單位應(yīng)當(dāng)每年向本單位職工公布本單位全年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況,接受職工監(jiān)督。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期向社會(huì)公告社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收情況,接受社會(huì)監(jiān)督。”#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　“從這兩個(gè)文件的規(guī)定可以看出,沒(méi)有對(duì)公布信息的范圍、指標(biāo)和方式等詳細(xì)情況作出規(guī)定,在實(shí)際操作中感覺(jué)有些模糊。”上述工作人員說(shuō)。

　　記者還發(fā)現(xiàn),現(xiàn)行社保基金財(cái)務(wù)管理制度對(duì)小額多期挪用仍缺乏制約。一位不愿透露姓名的社保工作人員告訴記者,社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)完全可以通過(guò)向財(cái)政部門(mén)虛列用款計(jì)劃,惡意套取社保基金或者直接截留社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入,利用收入戶、支出戶來(lái)挪用社保基金。

　　在湖南省衡東縣檢察機(jī)關(guān)查辦的一個(gè)案件中,當(dāng)?shù)匾幻胀ǖ纳绫９ぷ魅藛T,利用其擔(dān)任社會(huì)勞動(dòng)保險(xiǎn)局發(fā)放股負(fù)責(zé)人的職務(wù)之便和單位資金審核不嚴(yán)的漏洞,采取虛增退休人員姓名、虛增代發(fā)工資賬戶再予以冒領(lǐng)的方法竊取國(guó)家社保基金,先后作案18次,貪污社保基金332267.84元。

　　長(zhǎng)期以來(lái),法學(xué)界的一個(gè)共識(shí)是,必須對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金的監(jiān)管進(jìn)行專門(mén)立法,以確保對(duì)社保基金的征收、管理、支付、運(yùn)營(yíng)等行為作出規(guī)范化的監(jiān)督和管理。

　　“總的來(lái)看,社保基金監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)工程,在通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)法這樣的上位法確立了監(jiān)管的法律基礎(chǔ)后,還應(yīng)再加上其他相關(guān)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件,共同構(gòu)成社保基金監(jiān)管的法律法規(guī)體系。”胡繼曄說(shuō),“到目前為止,我們還沒(méi)有制定‘社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理?xiàng)l例’、‘社會(huì)保險(xiǎn)反欺詐管理辦法’,這些本來(lái)應(yīng)當(dāng)作為社會(huì)保險(xiǎn)法的配套法規(guī)、規(guī)章來(lái)規(guī)范待遇發(fā)放和報(bào)銷。由于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)無(wú)法可依,造成審查不嚴(yán)格,甚至監(jiān)守自盜。”

　　但楊燕綏認(rèn)為,現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)該對(duì)某些重大問(wèn)題作出清晰的說(shuō)明和定位,否則,留給其他配套的相關(guān)條例規(guī)章或者辦法要解決的問(wèn)題就太大了,“也不太好辦”。