年后正忙著找工作的張學(xué)勇今年已經(jīng)38歲了，有計(jì)算機(jī)專長的他春節(jié)前剛剛被北京一家公司辭退。

　　“公司只留下很少的人，而且都減了薪，處境艱難。”張學(xué)勇告訴記者，他現(xiàn)在到處打電話，也沒少聯(lián)系親戚朋友，反正“能想的辦法都想了”，只希望能盡快找到工作。

　　國際金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響之后，像張學(xué)勇這樣因企業(yè)縮減人員而失去工作的人很多。但也有一部分工人享受到了國家的好政策，他們將得到失業(yè)保險(xiǎn)基金撥付給困難企業(yè)的崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，在不失業(yè)的情況下與企業(yè)一起渡過難關(guān)。

　　這一規(guī)定源于不久前人力資源和社會(huì)保障部會(huì)同財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于采取積極措施減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)穩(wěn)定就業(yè)局勢有關(guān)問題的通知》，通知明確規(guī)定可以使用失業(yè)保險(xiǎn)基金對(duì)困難企業(yè)給予崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。

　　“實(shí)際上，失業(yè)保險(xiǎn)本來就具有保障生活、促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)‘三位一體’的功能。社會(huì)保險(xiǎn)法草案應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的作用作出明確規(guī)定。”首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授呂學(xué)靜接受記者采訪時(shí)指出。

　　重在預(yù)防

?? 失業(yè)補(bǔ)救損失巨大

　　所謂失業(yè)預(yù)防，主要是對(duì)于某些因經(jīng)濟(jì)原因不得不縮小規(guī)模的企業(yè)，政府通過資助方式對(duì)其多余的職工進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)或崗位補(bǔ)貼，爭取內(nèi)部消化，力爭不裁員。現(xiàn)行的失業(yè)保險(xiǎn)條例規(guī)定了失業(yè)保險(xiǎn)的保障生活、促進(jìn)就業(yè)功能，但對(duì)失業(yè)預(yù)防并未作出明確規(guī)定。

　　“從實(shí)踐來看，失業(yè)保險(xiǎn)的保障生活功能已經(jīng)得到了較好的發(fā)揮，促進(jìn)就業(yè)功能也有了一些制度和資金支出的安排，如職業(yè)介紹和職業(yè)培訓(xùn)，而失業(yè)預(yù)防這一功能卻做得不夠。”呂學(xué)靜介紹。

　　據(jù)介紹，如果失業(yè)保險(xiǎn)中沒有失業(yè)預(yù)防這一重要環(huán)節(jié)，企業(yè)在遇到暫時(shí)的困難時(shí)就會(huì)不得不裁減員工，造成大量工人失業(yè)，這不僅對(duì)工人本身是一個(gè)很大的傷害，對(duì)于政府以及失業(yè)保險(xiǎn)基金也是一個(gè)不小的負(fù)擔(dān)。

　　呂學(xué)靜為記者算了一筆賬：如果失業(yè)保險(xiǎn)基金幫助企業(yè)支付要裁減人員一定的補(bǔ)貼，算下來每個(gè)月用不了多少錢。而一旦工人失業(yè)了，失業(yè)保險(xiǎn)基金不僅要按月支付給失業(yè)人員失業(yè)保險(xiǎn)金，同時(shí)還要支付其他的失業(yè)保險(xiǎn)待遇，具體包括：醫(yī)療補(bǔ)助金；失業(yè)人員如果死亡的，其親屬可以領(lǐng)取的喪葬補(bǔ)助金和撫恤金；接受職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹的補(bǔ)貼。另外，政府和社保機(jī)構(gòu)還要花費(fèi)大量的人力物力想方設(shè)法為這些人重新安排就業(yè)。

　　而對(duì)于背后都有家庭的失業(yè)工人來講，損失則更大。他們?cè)谠馐芪镔|(zhì)損失的同時(shí)也承受著巨大的精神壓力。從另一方面來講，大量的失業(yè)工人流向社會(huì)也會(huì)形成不安定因素，影響社會(huì)穩(wěn)定。

　　另一個(gè)危害是，沒有失業(yè)預(yù)防制度也將會(huì)影響到企業(yè)繳費(fèi)的積極性。

　　“按照常規(guī)推斷，當(dāng)長期繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的企業(yè)面臨外部風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，比如人民幣升值壓力、外貿(mào)摩擦、結(jié)構(gòu)調(diào)整等等，失業(yè)保險(xiǎn)制度就應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的調(diào)控措施，幫助企業(yè)抵御風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定職工隊(duì)伍，防止規(guī)模性失業(yè)，而現(xiàn)行制度沒有對(duì)其予以支持的功能。”呂學(xué)靜說，另外還有一些用人單位長期繳費(fèi)而不裁減人員，也得不到失業(yè)保險(xiǎn)的支持。從實(shí)際情況看，這也是失業(yè)保險(xiǎn)得不到用人單位和職工足夠重視的重要因素。

　　而在不得已情況下裁減人員，對(duì)企業(yè)也會(huì)是一個(gè)不小的損失。按照勞動(dòng)合同法的規(guī)定，企業(yè)在合法裁員時(shí)也要支付給工人經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。等到企業(yè)再需要人時(shí)，又要重新招聘，再進(jìn)行崗位培訓(xùn)，造成了人力資源和經(jīng)濟(jì)上的浪費(fèi)。

　　預(yù)防失業(yè)

?? 失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)有功能

　　從1999年國務(wù)院頒布施行《失業(yè)保險(xiǎn)條例》到現(xiàn)在，失業(yè)保險(xiǎn)制度已實(shí)施10年。

　　權(quán)威資料顯示：條例實(shí)施后，參保人數(shù)從1998年的7928萬人增加到2007年底的11645萬人，凈增3717萬人；累計(jì)為2500多萬失業(yè)人員提供了失業(yè)保險(xiǎn)待遇，其間還向國有企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心調(diào)劑資金280多億元；年度基金收入從1998年的68億元，增加到2007年的468億元。 #p#分頁標(biāo)題#e#

　　硬幣的另一面是，基金滾存結(jié)余越來越多與制度功能發(fā)揮不充分的矛盾也愈加突出。

　　據(jù)了解，到2008年底，全國失業(yè)保險(xiǎn)基金結(jié)余已達(dá)1200多億元，而全國月均失業(yè)保險(xiǎn)金水平只有387元。醫(yī)療保障水平較低且游離于醫(yī)療保險(xiǎn)之外，而促進(jìn)就業(yè)支出只有職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼和職業(yè)介紹補(bǔ)貼兩項(xiàng)，支出也僅占基金總支出的不到15%。

　　“按理說，失業(yè)保險(xiǎn)基金不應(yīng)長期大量積累，應(yīng)該是稍有結(jié)余、現(xiàn)收現(xiàn)付，這么多的基金結(jié)余沒有被利用起來是不正常的。所以從失業(yè)保險(xiǎn)基金中拿出一部分錢來進(jìn)行失業(yè)預(yù)防對(duì)于預(yù)防和解決當(dāng)前的就業(yè)難題是必要的，也是合適的。”呂學(xué)靜說，綜合各國的做法，相較工人失業(yè)后被動(dòng)地去補(bǔ)救，把預(yù)防失業(yè)作為第一道防線是一種更為積極的方式。而且從長遠(yuǎn)來講，這對(duì)于將來整個(gè)國家穩(wěn)定就業(yè)也會(huì)發(fā)揮積極的作用。

　　近年來，失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)防失業(yè)促進(jìn)就業(yè)的重要功能也愈來愈得到有關(guān)部門的重視。

　　2008年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，既要保障好失業(yè)人員的基本生活，又要充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)的作用。

　　而早在2006年，經(jīng)國務(wù)院同意，原勞動(dòng)保障部在東部7省市開展擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)基金支出范圍試點(diǎn)工作，明確規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)基金可用于領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的失業(yè)人員的職業(yè)介紹補(bǔ)貼、職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼和小額擔(dān)保貸款貼息的支出，取得了明顯成效。

　　期待立法

?? 建議政策成為法律

　　“建議將失業(yè)保險(xiǎn)基金的失業(yè)預(yù)防功能寫入社會(huì)保險(xiǎn)法草案。”呂學(xué)靜說，這將使得這部分基金的支出有了法律層面的保障，而不只是停留在政策層面。

　　為應(yīng)對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的就業(yè)形勢，除了上述三部門出臺(tái)的可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)2000億元、穩(wěn)定上千萬個(gè)崗位的通知外，在人力資源和社會(huì)保障部召開的2008年四季度新聞發(fā)布會(huì)上，該部新聞發(fā)言人尹成基曾透露，目前一個(gè)全國失業(yè)監(jiān)控制度正在部分地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，通過及時(shí)了解失業(yè)狀況，逐步建立失業(yè)預(yù)測和預(yù)警制度，為及時(shí)地、有針對(duì)性地采取政策措施提供了重要依據(jù)。

　　而最近各大媒體報(bào)道顯示，各地采取的預(yù)防失業(yè)促進(jìn)就業(yè)的措施更為豐富具體。針對(duì)當(dāng)前形勢，不少企業(yè)也紛紛作出了不裁員承諾，以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，增強(qiáng)自身凝聚力。

　　“這些政策可以說是當(dāng)前就業(yè)形勢下采取的一種必要的措施，有應(yīng)急的功能，但從長遠(yuǎn)來講，好的做法仍然需要通過法律固定下來，使之制度化并且有法律保障。”呂學(xué)靜說，政策畢竟不是法律，如果一些預(yù)防失業(yè)促進(jìn)就業(yè)的措施在地方上沒有得到實(shí)施，且沒有相應(yīng)的懲罰措施，將使政策的落實(shí)得不到保障。

　　“另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出有嚴(yán)格的規(guī)定。常規(guī)來講，如果在法律中沒有明確，失業(yè)預(yù)防經(jīng)費(fèi)就不可以從失業(yè)保險(xiǎn)基金中支出。這使得這項(xiàng)費(fèi)用的支出也得不到法律的允許和保障。”呂學(xué)靜說。

　　而且，就業(yè)促進(jìn)法也有規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府建立失業(yè)預(yù)警制度，對(duì)可能出現(xiàn)的較大規(guī)模的失業(yè)，實(shí)施預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制。”“國家建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。”

　　呂學(xué)靜告訴記者：“從法律的一致性上來講，社會(huì)保險(xiǎn)法中也應(yīng)當(dāng)明確失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)促進(jìn)就業(yè)的功能。”

　　實(shí)施過程

?? 尚需完善監(jiān)督機(jī)制

　　“一般來講，失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)防失業(yè)是通過支付給企業(yè)工人工資性補(bǔ)貼和培訓(xùn)補(bǔ)貼兩種途徑來實(shí)現(xiàn)的。”呂學(xué)靜介紹說。

　　根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部失業(yè)保險(xiǎn)司提交的立法建議，企業(yè)獲得這兩種補(bǔ)貼的條件是：對(duì)履行參保繳費(fèi)義務(wù)良好，符合勞動(dòng)合同法規(guī)定的裁員條件，可以裁員但企業(yè)通過降低工資、縮短工時(shí)不裁員的，給予工資性補(bǔ)貼；對(duì)履行參保繳費(fèi)義務(wù)良好，三年內(nèi)累計(jì)裁員不超過職工總數(shù)10%，組織職工開展技能培訓(xùn)或經(jīng)用人單位同意，職工本人參加培訓(xùn)的，給予培訓(xùn)補(bǔ)貼。 #p#分頁標(biāo)題#e#

　　也有一些人擔(dān)心，這種預(yù)防失業(yè)措施可能會(huì)干預(yù)正常環(huán)境下的市場競爭。

　　對(duì)此，立法專家指出，預(yù)防失業(yè)的根本目的是減少失業(yè)，增強(qiáng)職工就業(yè)的穩(wěn)定性，并非干預(yù)正常環(huán)境下的市場競爭。從國外做法看，在市場競爭與社會(huì)政策相沖突時(shí)，優(yōu)先考慮社會(huì)政策，減少失業(yè)是各國最重要的社會(huì)政策之一。

　　而上面提到的預(yù)防失業(yè)政策措施，特別是工資性補(bǔ)貼，針對(duì)的是具有特殊情形的用人單位，數(shù)量不大，且是有時(shí)間限制、有補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、職工直接受益的措施，是對(duì)用人單位履行社會(huì)責(zé)任、為社會(huì)分擔(dān)就業(yè)壓力的鼓勵(lì)，與積極就業(yè)政策導(dǎo)向相適應(yīng)，對(duì)市場競爭不可能產(chǎn)生消極影響。

　　“另一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，如果失業(yè)保險(xiǎn)基金的失業(yè)預(yù)防功能以法律形式固定下來，仍然會(huì)面臨諸多細(xì)節(jié)問題。”呂學(xué)靜說，比如失業(yè)預(yù)防補(bǔ)貼數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)如何確定，已劃撥到企業(yè)的失業(yè)預(yù)防經(jīng)費(fèi)能否落實(shí)由誰來監(jiān)督，經(jīng)費(fèi)挪作他用又該如何懲罰等等一系列問題，都需要由法律作出進(jìn)一步的規(guī)定。

　　此外，立法專家建議，在完善強(qiáng)制性政策措施的同時(shí)，預(yù)防失業(yè)還有必要考慮采取激勵(lì)用人單位參保繳費(fèi)的政策措施。特別是失業(yè)保險(xiǎn)與養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)等比較，更突出共濟(jì)性，并非人人受益。有必要對(duì)連續(xù)參保繳費(fèi)且未規(guī)模裁員的用人單位給予相應(yīng)的費(fèi)率優(yōu)惠，比如對(duì)具有6年繳費(fèi)良好記錄且累計(jì)裁員不超過10%的，給予1年的零費(fèi)率優(yōu)惠。

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