?財產申報制度作為反腐敗的一項重要舉措在許多國家都已經建立起來，被證明是有效規范公務員行為的一項基本制度和國際慣例。從立法上探討公務員財產申報制度對于依法約束公務員行為、防止權力腐敗，使反腐倡廉走向法制化道路具有重要意義。

??? 公務員財產申報制度亟待立法完善

??? 財產申報制度是指法定范圍內的國家公務員依照法定的期限和方式向有關機關如實申報其財產狀況及變化情況，并接受有關機關監督檢查的法律制度。目前，我國尚未建立完善的公務員財產申報制度。筆者認為，建立公務員財產申報制度可以依法約束公務員行為、防止權力腐敗，是反腐倡廉走向法制化的一個重要標志。

??? 國外財產申報制度概覽

??? 自1883年英國的《凈化選舉，防止腐敗法》首開該制度的立法先河以來，美國、法國、泰國、墨西哥、新加坡、韓國、俄羅斯、加拿大、尼日利亞等國紛紛效仿并建立起符合本國國情的財產申報制度。時至今日?這一制度已成為現代法治國家普遍實行的反腐利器，有著“陽光法案”、“終端反腐”之美稱。具體而言，各國財產申報制度的內容不盡相同，主要包括以下幾個方面：

??? 第一，財產申報的主體。各國法律劃定的范圍有寬有窄，如俄羅斯、新加坡等國對公職人員不分級別，一律要求實行財產申報，而美國、韓國等國則規定必須是法定的某種級別或等級以上的公職人員才必須進行財產申報。與此同時，大多數國家都規定，申報人不僅要申報本人的財產，還要申報配偶和直系親屬的財產。

??? 第二，財產申報的內容。主要包括動產、不動產、有價證券、債權、債務、禮品饋贈、招待費以及可能與公職發生沖突的利益等。如美國規定財產申報的內容不僅包括勞務所得、投資收益，而且包括買賣交易情況、接受的贈與和賠償以及債務和受雇職位的情況，而韓國甚至要求申報人說明財產取得的具體日期及經過。

??? 第三，財產申報的種類。一般可分為三種：一是初任申報?指公職人員應在出任后的一定日期內，就其現有的財產狀況進行申報，如新加坡為到職時，韓國為任職后一個月內；二是日常申報，指任職后在國家法定的申報日期進行申報，如俄羅斯為不得晚于第二年的4月1日；三是離職申報，指公職人員因特定職務任期屆滿，或者不再從事國家公務活動，或者因年齡等原因而離退休時，必須申報其全部財產。

??? 第四，財產申報的受理與審查機關。有兩種設置模式：一種是受理機關與審查機關相結合的模式，這也是大多數國家普遍采用的模式，受理機關同時肩負著對申報材料的審查職責；另一種是受理與審查機關相分離的模式，其典型代表是韓國，其財產申報的受理機關是國家機關的內部各專門部門，而審查機關則是公職人員道德委員會。至于申報材料的公開與否，各國立法采取了不同的態度，有的采取公開原則，如韓國、法國；有的采取有限制的公開原則，如美國、俄羅斯；有的采取保密原則，如泰國。

??? 第五，違法申報的法律責任。各國都規定了強有力的監督、懲罰手段，除對違反者規定了相應的紀律、行政處分外，還規定了嚴厲的刑罰制裁措施。如美國對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，司法部可對當事人提出民事訴訟，法院可判處1萬美元以下的罰款；對故意提供虛假信息的人，更可提起刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監禁。

??? 我國現行財產申報制度的缺失

??? 在我國，早在1989年就有全國人大代表提出制定《財產申報法》的立法建議，1994年八屆全國人大常委會曾將《財產申報法》正式列入立法規劃，但由于各種原因，至今尚未出臺。后來，中央先后發布了《關于黨政機關縣?處? 級以上領導干部收入申報的規定》、《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定?試行? 》，初步確立了我國財產申報制度的基本框架，在一定程度上增強了國家工作人員家庭財產的透明度，強化了對縣?處? 級以上領導干部的經常性監督。然而，到目前為止，我國既沒有財產申報法，也沒有關于財產申報制度的正式規范性法律文件，這不利于財產申報制度充分發揮肅貪治腐、防腐倡廉的積極作用。因此，出臺財產申報法勢在必行。筆者認為，總體而言，現行財產申報制的缺陷主要表現在以下幾個方面： #p#分頁標題#e#

??? 第一，法律地位不明確。

??? 我國現行的關于財產申報的兩個規定，在性質上都屬于政策性文件而非規范性法律文件，這不僅影響了公眾對該制度的知曉程度和監督程度，也缺乏相應的法律權威性。而2005年通過的《中華人民共和國公務員法》，雖然對規范公務員的管理、保障公務員的合法權益起到了重要作用，但也沒有對財產申報作出規定，這不得不說是一大缺憾。

??? 第二，財產申報主體范圍過窄。

??? 現有規定所指的申報主體只包括黨政機關、審判機關、檢察機關、社會團體、事業單位縣(處)級以上領導干部，以及國有大、中型企業的負責人，而不包括軍事機關的領導干部、縣(處)級以下領導干部。這一規定與我國刑法第九十三條關于國家工作人員的規定不協調，與刑法第三百九十五條規定的巨額財產來源不明罪的主體范圍不一致，導致了法律體系內部的矛盾與沖突。

??? 第三，需申報的財產范圍不周延。

??? 現有規定列舉的需申報的收入主要包括工資、獎金津貼、勞務所得和承包、承租經營所得這四項，然而，這些收入只能反映官員公開的合法經濟收入情況，無法反映其真實的財產增量，更無法監控官員的灰色和黑色收入情況，與設立財產申報制度的初衷相去甚遠。

??? 第四，財產申報的類型單一。

??? 現有規定所設計的只是一年申報兩次、半年申報一次的日常申報制度。僅僅規定日常申報，而不規定初任申報和離職申報，就無法將申報主體的財產狀況自始至終置于監督之下。可見，財產申報類型的單一化，不利于職務犯罪預防工作的開展。

??? 第五，財產申報的受理機構缺乏監管權威。

??? 現有規定授權申報人所屬各單位組織部門、人事部門負責接受本單位申報人的收入申報，并按照干部管理權限將申報材料送相應的上級組織、人事部門備案。然而，組織人事部門一般只對干部的工資性收入進行登記，對工資以外的其他收入和財產，由于缺乏相應的職權和手段，監督難以落實，明顯缺乏權威，難以真正承擔起財產申報登記的稽核職能。而負有監督檢查職能的黨的紀檢部門和行政監察部門并不受理申報，只對執行情況進行監督檢查，極大地降低了財產申報制度應有的作用。

??? 第六，違規拒報或不如實申報的責任過輕。

??? 現有政策只規定了對申報人不申報或不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監察機關責令其申報、改正，并視情節輕重給予批評教育或者黨紀政紀處分。顯然，這種責任制度過于溫和，對于申報制度難以起到應有的保障作用。

??? 我國財產申報制度的立法完善

??? 國外日趨成熟的財產申報制度為我國提供了可資借鑒的寶貴經驗，反腐倡廉建設的持續推進對財產申報制度的完善提出了迫切要求。在我國已經加入《聯合國反腐敗公約》的大背景下，結合我國的基本國情和公務員的現實狀況，借鑒國外的立法經驗，筆者認為，對財產申報制度從以下幾方面進行完善：

??? 第一，盡快制定《公務員財產申報法》。

??? 要建立健全規范的公務員財產申報制度，首要任務是由全國人大常委會制定《公務員財產申報法》，以解決現行規定法律地位不明的問題。《公務員財產申報法》從1994年正式列入立法規劃，至今難以出臺，其癥結何在呢？筆者認為，從微觀層面來看似乎是由于與財產申報法相配套的技術、制度尚不成熟所致，但從宏觀層面來看，問題的關鍵在于思想觀念的轉變，即推行財產申報法是否必然侵犯公務員的隱私權？誠然，公務員與普通公民一樣應該享有隱私權，但是由于其身份的特殊性，導致其隱私權的行使與保護要受到一定的限制，特別是與其任職、廉潔密切相關的隱私，應當公之于眾，從而保證公眾知情權的有效行使，避免公務員以權謀私、濫用職權行為的發生。可見，基于公務員職位透明度義務的要求，任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權利，承擔政府公職人員所必須履行的道德義務。這在學理上被稱為“公務員個性的法定自我喪失”，正是這種個性的法定自我喪失，為公務員的財產申報制度奠定了合法性基礎。因此，制定公務員財產申報法，不僅是法治社會發展的必然要求，體現了公共利益優先的價值理念，而且是公務員自我保護、自我完善的現實需要，促使其自覺接受監督，有效拒腐、防腐，更是我國切實履行條約義務的表現，以展示我國作為負責任大國的良好國際形象。 #p#分頁標題#e#

??? 第二，擴大財產申報的主體范圍。

??? 為了保證法律體系內部的統一性，從理論上講，財產申報的主體應當包括所有的國家工作人員。但是，考慮到我國的現實國情，如果申報財產的主體和國家工作人員的范圍完全吻合，財產申報的人員牽涉面太廣，反而不利于監督機關在現階段集中力量抓好反腐倡廉建設。因此，筆者認為，可以分階段、分步驟地推進，逐漸擴大財產申報的主體范圍，現階段將其界定在擔任各級實際領導職務的國家工作人員范圍內較為適宜。與此同時，申報人不僅要申報本人的財產，還應申報其近親屬(父母、岳父母、配偶、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產，有利于防止一些官員通過轉移財產逃脫監管。

??? 第三，明確需申報的財產范圍。

??? 在當前財產性收入日益增多、收入來源多元化的情況下，申報者所申報的財產，必須能全面、準確地反映申報主體的財產狀況，而不僅僅限于收入。需申報的財產不僅包括工資所得、勞務所得、經營所得，而且包括因繼承、受贈、偶然所得及證券、股票等風險投資所得；不僅包括汽車、金銀首飾、古董、字畫、豪華家具、大件電器等動產，而且包括房產等不動產；不僅包括債權，而且包括債務。

??? 第四，增加財產申報的種類。

??? 為全面規范和監督公務員的財產狀況，筆者認為，我國不僅應增加初任申報、離職申報，還應增加退職后申報，使公務員的財產狀況始終處于有效的監督之下。在任職前，公務員要向相應機關申報其個人和家庭的所有財產；任職中，公務員要隨時申報個人和家庭增加的財產；離職時，公務員要接受審計，說明其現有的一切財產的來源；離退休后，為了防止事后受賄等行為的發生，公務員應在離退休后一定期限內繼續接受監督。這樣，不僅會使腐敗官員難以逃脫法律制裁，而且能對其他官員產生巨大的威懾作用，促使其不敢腐敗。

??? 第五，明確財產申報的受理機構。

??? 為了與國際接軌，加大財產申報的力度，應當設立財產申報的專門受理機構。目前，我國已成立了專門的國家預防腐敗局，作為國務院的直屬機構之一。筆者認為，由該局作為中央的受理機構較為適宜，也符合該局的職責定位，就各級地方而言，在與該局相應的各級機構尚未成立的情況下，可由監察部門的相關內設機構受理。與此同時，受理機構還要對申報財產的真實性進行審查，并公開申報資料，接受大眾的監督。至于申報資料公開的范圍，考慮到我國的實際情況，可采取有限制的公開原則，即當主管機關認為確有必要公開、公眾強烈要求公開或申報人自愿公開時，應當予以公開，同時，公民基于正當目的，經主管機關批準，也可以查閱相關資料。

??? 第六，加重對拒報或者不如實申報家庭財產行為的處罰。

??? 我國對拒不申報或者不如實申報財產的公務員，除采用黨紀、政紀等處分方法外，還應該引入刑罰處理方法，用刑罰這一強制手段懲治拒不申報或者不如實申報財產的申報人，以確保財產申報制度的貫徹執行。對此，可以借鑒國外通行做法，在我國刑法中增設國家工作人員拒不申報或不如實申報財產罪，既有利于與國家工作人員巨額財產來源不明罪相協調，又有利于強化行為人違反申報法的責任。?
來源：檢察日報??