本報記者全秋梅發(fā)自上海

　　3月24日，《太湖管理條例》(下稱《條例》)立法工作，在上海正式啟動。“這是一項跨行政區(qū)域的流域性立法，迄今為止尚無先例。”上海市人民政府法制辦公室副主任顧長浩對《第一財經日報》說。

　　立法的背后，聚焦點在太湖管理機構行政許可以及處罰權的升級，以及與太湖流域范圍內的上海市、浙江省和江蘇省地方政府有關部門現行有關事權的重新劃分。它將影響水資源管理權限的重新分配，以及岸線開發(fā)的總體控制規(guī)劃。

　　太湖水告急與立法沖動

　　“太湖流域當地多年平均水資源量為177億立方米，而2004年流域用水量達344億立方米。”“目前太湖水資源供需矛盾突出。”“據2004年統(tǒng)計，全流域生活、生產用水有近90億立方米不合格。水污染嚴重威脅著流域的供水安全和生態(tài)安全。”

　　上述字句，是3月24日太湖局在《條例》立法工作會議上最新發(fā)布的內容。

　　太湖局表示，太湖存在的水問題雖然與流域人口高度聚集和經濟快速發(fā)展密切相關，但還有一個重要的原因，是太湖管理主體不明，職責不清，關系不順，例如水量水質分割管理，流域管理與區(qū)域管理結合點不清，對太湖資源過度開發(fā)利用行為缺乏實施統(tǒng)一監(jiān)督檢查的責任主體，太湖的開發(fā)利用和節(jié)約保護脫節(jié)。

　　太湖局希望加快《條例》立法工作，理順太湖管理關系，理順太湖湖面和岸線的管理關系，規(guī)范和加強太湖水資源的開發(fā)、利用和保護。

　　由于涉水的不同行業(yè)、不同地區(qū)的水資源開發(fā)利用目標和利益不盡一致，使得流域在水資源的管理、保護上難以實施有效管理、監(jiān)督和協調。

　　“多龍管水”的現象仍然嚴重，“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質”，最后的結果是“無人對水負責”。

　　流域管理與區(qū)域發(fā)展的交叉，使得在水資源行政許可以及處罰上，太湖局與地方有關部門的沖突也比較多。

　　“需要《條例》這樣的立法，它能從根本上解決跨行政區(qū)域的有關問題。”顧長浩說。

　　而更早以前，在《關于加強太湖流域2001-2010年防洪建設的若干意見》(下稱《意見》)中，即提出來由國務院法制辦牽頭制訂《太湖管理條例》。

　　單靠太湖委，不行

　　3月24日，在《條例》立法工作座談會上，水利部政策法規(guī)司副司長趙衛(wèi)指出，立法有三大難點：1.體制問題，這在流域管理中不能回避，而且是最突出的；2.流域管理與區(qū)域管理相結合，結合點在什么地方；3.突出流域特色，現行法律體系已經比較完善，為什么還要提流域立法？流域立法要補充解決什么問題？

　　這三大難點，也是立法的主要內容。其中，太湖局或者計劃成立的太湖流域管理委員會(下稱“太湖委”)，它的行政許可以及處罰權該怎樣調整，成了專家們爭論的熱點。太湖流域的管理，太湖局現僅擁有水利部派出機構的地位，無法很好執(zhí)行《條例》內容。太湖管理機構要升級，這一點是專家的共識。

　　對于怎樣升級，有水利專家認為，太湖局或者太湖委，應該逐步把規(guī)劃與環(huán)保統(tǒng)一起來，考慮對涉水行業(yè)的統(tǒng)一管理。

　　上海市人民政府法制辦公室處長江子浩說：“太湖流域管理，僅僅靠地方局是不行的，但完全由太湖局代替地方水資源管理也是不合適的。”他提出一個問題：如果把規(guī)劃、環(huán)保等都統(tǒng)一起來，那么太湖局要成立一支多么大的執(zhí)行隊伍？

　　浙江省人民政府法制辦公室副處長程東瑞持有與江子浩相同看法，“在現行法規(guī)下，要把兩省一市執(zhí)法、行政權完全集中在太湖局或者計劃成立的新委下，難度相當大。”

　　他認為，國務院批示制定《條例》，而不是“太湖流域保護條例”或者“太湖水面管理條例”，這是比較適中的。上海水務局政策法規(guī)處處長陳李金也認為，太湖管理的范圍只有適中才能管得住，管得好。
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　　立法年底基本完成

　　在《條例》討論中，岸線的規(guī)劃以及監(jiān)督管理制度是重要內容。

　　程東瑞認為，岸線總體控制規(guī)劃，可以由太湖局牽頭，具體操作他提出“控制紅線”的建議：“太湖岸線的規(guī)劃，可以借鑒高速公路‘控制紅線’的做法，就是湖面、岸線以及岸線往外推多少范圍，比如100米或幾百米。在地方行政許可不變的前提下，必須取得太湖局的許可，就是再加一道緊箍。而行政處罰方面，建議在紅線范圍內太湖局有提出處罰的建議權。”

　　太湖局最新水報告指出，由于流域各地在經濟發(fā)展中過度追求經濟總量增長，而根據流域水資源和水環(huán)境的實際承載能力，對經濟結構和產業(yè)布局進行的規(guī)劃不夠，致使高污染、高耗水企業(yè)發(fā)展缺乏約束，進一步加劇了流域的水資源和水環(huán)境壓力。

　　太湖局局長葉建春，在2006年工作會議上說：“要認真履行兩個使命：一方面通過加強工程和非工程措施，進一步提高水資源和水環(huán)境承載能力；另一方面，要立足流域水資源可持續(xù)利用，根據水資源和水環(huán)境承載能力，提出經濟發(fā)展布局的意見、建議，促進流域產業(yè)結構調整和經濟增長方式轉變。”

　　有水利專家解釋，以往，水利部在流域的派出機構的功能上，側重在防洪防澇。

　　太湖局2006年工作重點中明確，要在年底前基本完成立法研究的各項工作，包括有關調研、考察、專家座談與咨詢、資料收集整理，基礎課題和擬確立主要制度研究，立即報告編制(報國務院法制辦)，條文草案及起草說明。

　　國內七大流域，除了太湖流域，其他流域立法的呼聲也早已高漲。

　　在2005年3月舉行的十屆全國人大三次會議上，張榮國、黃席樾等65位代表分別提出兩項議案，建議制定專門的長江法；李國英等35位代表提出議案，建議制定專門的黃河法。這兩個法，也是流域立法的范疇。

　　水利部把太湖流域作為探索建立流域管理新體制、新機制的試點，是水利部推進體制創(chuàng)新的重要舉措，也是進一步理順流域管理體制的重要機遇。

　　有水利專家說，這是因為太湖流域范圍最小，經濟最發(fā)達。有些問題，其他地方沒發(fā)生，太湖已經發(fā)生。（第一財經日報）