全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

　　為了健全社會(huì)主義民主法制，充分發(fā)揮人民陪審員在審判工作中的作用，弘揚(yáng)司法民主，維護(hù)司法公正，最高人民法院經(jīng)過(guò)廣泛調(diào)查研究，反復(fù)討論修改，擬定了《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定(草案)》，現(xiàn)提請(qǐng)審議。

　　最高人民法院院長(zhǎng)??肖揚(yáng)

　　2004年2月19日

　　關(guān)于《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定(草案)》的說(shuō)明

　　———2004年4月2日在第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議上

　　最高人民法院副院長(zhǎng)??沈德詠

　　委員長(zhǎng)、各位副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

　　我代表最高人民法院就《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定?(草案)》作如下說(shuō)明。一、完善人民陪審員制度的必要性

　　人民陪審員制度最早始于革命根據(jù)地時(shí)期，是我國(guó)司法制度的一項(xiàng)優(yōu)良傳統(tǒng)。實(shí)行這項(xiàng)制度在我國(guó)有長(zhǎng)時(shí)期的豐富實(shí)踐。實(shí)踐表明，人民陪審員參與審判案件，可以充分體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義司法民主，是人民群眾參與國(guó)家管理的一個(gè)重要方面，對(duì)于加強(qiáng)廉政建設(shè)，促進(jìn)司法公正，都能收到很好的效果。但是，現(xiàn)行的人民法院組織法等有關(guān)法律關(guān)于人民陪審員的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)于人民陪審員的資格條件和產(chǎn)生程序等問(wèn)題沒(méi)有具體規(guī)定，人民陪審員的素質(zhì)難以保證，有的人民陪審員在庭審中難以真正發(fā)揮作用。推行審判方式改革后，這種情形更為明顯。基于上述原因，人民陪審員制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪審。為適應(yīng)新的形勢(shì)發(fā)展需要，必須通過(guò)立法進(jìn)一步完善人民陪審員制度。

　　第一，立法完善人民陪審員制度，是司法工作實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想和“立黨為公，執(zhí)政為民”要求的重要體現(xiàn)，是落實(shí)憲法關(guān)于公民依法參與管理國(guó)家事務(wù)權(quán)力的重要保障。司法事務(wù)是國(guó)家事務(wù)的重要組成部分，實(shí)行人民陪審員制度是人民群眾參與司法活動(dòng)最直接、最重要的形式。通過(guò)單行立法完善現(xiàn)行人民陪審員制度，對(duì)于健全社會(huì)主義民主政治制度，具有重要的意義。

　　第二，立法完善人民陪審員制度，是弘揚(yáng)司法民主、維護(hù)司法公正的現(xiàn)實(shí)需要。人民陪審員制度是一項(xiàng)重要的司法制度。實(shí)踐證明，人民陪審員參與審判案件，既充分體現(xiàn)了社會(huì)主義司法民主，又注重從社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)案件進(jìn)行分析、判斷，與法官形成思維互補(bǔ)，有利于查清案件事實(shí)，正確適用法律，確保裁判公正。

　　第三，立法完善人民陪審員制度，是增強(qiáng)司法活動(dòng)透明度，強(qiáng)化人民群眾對(duì)司法活動(dòng)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)需要。人民陪審員來(lái)自人民群眾，他們參與審判，對(duì)于提高審判活動(dòng)的透明度，促進(jìn)司法公開(kāi)，約束法官?lài)?yán)肅執(zhí)法、秉公辦案具有重要作用。同時(shí)，對(duì)于向廣大人民群眾進(jìn)行法制宣傳教育，加強(qiáng)訴訟調(diào)解，說(shuō)服當(dāng)事人息訴服判，也具有良好效果。

　　第四，立法完善人民陪審員制度，是解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題的必要措施。當(dāng)前，人民陪審員制度的實(shí)行很不規(guī)范，存在許多問(wèn)題，如人民陪審員的任職條件不明確，一些人民陪審員素質(zhì)不高，無(wú)法勝任陪審工作；人民陪審員的產(chǎn)生不規(guī)范，缺乏必要的管理、監(jiān)督；一些人民陪審員不依法正確履行職責(zé)，或“陪而不審”，或“亂陪亂審”；由于人民陪審員的補(bǔ)助無(wú)法落實(shí)或標(biāo)準(zhǔn)太低，影響一些人民陪審員參與陪審的積極性；還有一些法院固定指派少數(shù)人民陪審員長(zhǎng)期參加陪審，形成“編外法官”，致使這項(xiàng)制度的執(zhí)行喪失了廣泛的群眾性，等等。上述問(wèn)題的存在，不僅影響了人民陪審員制度的有效實(shí)行，也在一定程度上影響了審判工作的正常進(jìn)行。究其原因，主要是缺乏明確的法律規(guī)范。因此，立法完善人民陪審員制度至關(guān)重要。

　　最高人民法院曾于2000年9月向九屆全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定(草案)》。后經(jīng)九屆人大常委會(huì)審議認(rèn)為，鑒于對(duì)人民陪審員的職責(zé)定位、人民陪審員的任職條件等問(wèn)題尚需進(jìn)一步深入研討，該草案的審議工作被擱置。近年來(lái)，隨著人民群眾參政議政熱情的高漲，許多人大代表、政協(xié)委員連續(xù)幾年向全國(guó)人大和最高人民法院提出制定完善人民陪審員制度單行立法的議案、提案和建議。最高人民法院經(jīng)研究決定，根據(jù)九屆全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)提出的修改意見(jiàn)對(duì)草案進(jìn)行修改和深入論證，并將其作為新的立法建議報(bào)送十屆人大常委會(huì)。十屆人大常委會(huì)已經(jīng)將其列入條件成熟時(shí)即可提請(qǐng)審議的立法計(jì)劃。目前，九屆人大常委會(huì)審議時(shí)提出的需要重點(diǎn)研究的問(wèn)題，經(jīng)過(guò)修改、論證，有關(guān)方面已經(jīng)取得共識(shí)。二、草案的主要內(nèi)容#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　(一)關(guān)于人民陪審員的職責(zé)定位問(wèn)題

　　對(duì)于人民陪審員的職責(zé)定位，主要有三種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，“人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權(quán)利”。因此，應(yīng)當(dāng)將人民陪審員在審判活動(dòng)中的地位、作用定位于參與審判案件，行使與法官同等的職權(quán)。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，人民陪審員不是法律專(zhuān)業(yè)人員，不可能與法官發(fā)揮同等作用，應(yīng)當(dāng)將人民陪審員的地位、作用定位于對(duì)法官審判案件進(jìn)行監(jiān)督。還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，人民陪審員參與審判案件，既行使與法官同等的權(quán)力，又對(duì)審判活動(dòng)發(fā)揮監(jiān)督作用。

　　實(shí)行人民陪審員制度的主要目的是通過(guò)人民陪審員參與審判活動(dòng)實(shí)現(xiàn)司法民主，確保司法公正。對(duì)于人民陪審員在審判活動(dòng)中的地位、作用，仍應(yīng)定位于參與審判案件，行使審判權(quán)。人民陪審員參與審判，主要是從不同的角度分析案件，使法官聽(tīng)取來(lái)自業(yè)外人士的意見(jiàn)，豐富思維判斷。同時(shí)，人民陪審員在參與審判活動(dòng)的過(guò)程中，對(duì)于法官?lài)?yán)格遵循辦案程序依法裁判案件，客觀(guān)上會(huì)形成一種監(jiān)督和約束，這種監(jiān)督作用是人民陪審員制度所固有的。人民陪審員這種獨(dú)特的角色和作用，有利于查明案件事實(shí)、正確適用法律。因此，草案第十條規(guī)定，人民陪審員執(zhí)行陪審職務(wù)，除不能擔(dān)任審判長(zhǎng)外，與法官享有同等權(quán)利、承擔(dān)同等義務(wù)。草案第十一條明確規(guī)定了人民陪審員執(zhí)行陪審職務(wù)期間應(yīng)當(dāng)履行的審判職責(zé)。草案第十二條還規(guī)定，人民陪審員同合議庭其他組成人員意見(jiàn)分歧，必要時(shí)可以建議合議庭將案件提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)提交審判委員會(huì)討論決定。

　　在研究、論證過(guò)程中，有同志指出：實(shí)踐中有些人民陪審員雖然參與案件的審判，但在案件庭審、評(píng)議中不發(fā)揮任何作用，在審判活動(dòng)中“陪而不審”；還有些人民陪審員不正確履行職責(zé)，在案件庭審、評(píng)議中隨意發(fā)表錯(cuò)誤的意見(jiàn)。這些問(wèn)題的存在影響了合議庭作用的正常發(fā)揮，制約了人民陪審員制度的實(shí)行。完善人民陪審員制度，必須從立法上針對(duì)這些問(wèn)題作出規(guī)定。草案采納了上述意見(jiàn)，在通過(guò)相關(guān)規(guī)定嚴(yán)格人民陪審員任職條件、確保人民陪審員素質(zhì)，明確人民陪審員職責(zé)，規(guī)范對(duì)人民陪審員的管理、培訓(xùn)和考核的同時(shí)，在第十二條還就人民陪審員在審判中應(yīng)起的作用和規(guī)范合議庭的評(píng)議規(guī)則作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，以防止人民陪審員因不履行或不正確履行職責(zé)而影響案件的公正審判。

　　(二)關(guān)于人民陪審員的產(chǎn)生問(wèn)題

　　，現(xiàn)行人民法院組織法規(guī)定，人民陪審員由選舉產(chǎn)生。實(shí)踐中，人民陪審員的產(chǎn)生方式卻多種多樣，很不規(guī)范。從調(diào)查情況看，現(xiàn)有人民陪審員中，41．5％是由人民法院自行任命，23．7％是經(jīng)有關(guān)組織推薦，由法院任命后報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)備案，依法選舉產(chǎn)生的人民陪審員很少。有的地方法院還自行聘請(qǐng)?zhí)匮嗣衽銓弳T。人民陪審員產(chǎn)生方式的不規(guī)范，在一定程度上制約了這項(xiàng)制度的實(shí)行。在論證過(guò)程中，一種意見(jiàn)認(rèn)為，只有通過(guò)選舉產(chǎn)生人民陪審員，才能使這項(xiàng)制度具有廣泛的群眾性，人民陪審員在執(zhí)行陪審職務(wù)時(shí)才有使命感，并依法得到保障；人民陪審員的產(chǎn)生方式，應(yīng)維持現(xiàn)行法律規(guī)定的選舉方式，具體可結(jié)合人大代表的換屆選舉進(jìn)行。但是，從人民代表大會(huì)有關(guān)選舉的職責(zé)看，就人民法院而言，它只負(fù)責(zé)選舉產(chǎn)生人民法院的院長(zhǎng)，而副院長(zhǎng)、法官都是根據(jù)法院院長(zhǎng)的提名由同級(jí)人大常委會(huì)任命。如果人民陪審員一律要由人大選舉產(chǎn)生，產(chǎn)生的程序比法官的產(chǎn)生程序還要嚴(yán)格，似無(wú)必要，實(shí)施起來(lái)的難度也較大。因此，草案在充分總結(jié)各地產(chǎn)生人民陪審員的成功做法的基礎(chǔ)上，比照法官的產(chǎn)生程序，提出了由人大常委會(huì)任命人民陪審員的做法。草案規(guī)定人民陪審員的任期為五年，可以連任，缺額依法定程序增補(bǔ)。

　　(三)關(guān)于人民陪審員參與審判案件的范圍問(wèn)題

　　鑒于隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和社會(huì)主義法制的發(fā)展，案件數(shù)量和類(lèi)型變化很大，目前難以具體規(guī)定人民陪審員參與審判案件的范圍，草案第二條保持了現(xiàn)有法律關(guān)于實(shí)行人民陪審員制度的原則規(guī)定，明確人民陪審員參加人民法院組成的合議庭，審判第一審案件，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣头闪碛幸?guī)定的案件除外。同時(shí)，該條還規(guī)定：“人民陪審員參加審判第一審案件的范圍，由最高人民法院規(guī)定。”由最高人民法院對(duì)人民陪審員參與審判案件的范圍進(jìn)一步進(jìn)行摸索、總結(jié)，待條件具備時(shí)，再作出明確具體的規(guī)定。此外，為了進(jìn)一步保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，該條第三款還規(guī)定：“當(dāng)事人申請(qǐng)由人民陪審員參加合議庭審判第一審案件的，人民法院可以準(zhǔn)許。”#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　(四)關(guān)于人民陪審員的任職條件

　　人民陪審員同法官一樣行使審判權(quán)，因此同法官的任職條件，特別是文化程度不宜相差太大，否則，因自身能力、水平較低而難以發(fā)揮人民陪審員應(yīng)有的作用。草案規(guī)定了擔(dān)任人民陪審員必須具備的八項(xiàng)條件，其中，將人民陪審員的文化程度限定為大學(xué)專(zhuān)科以上。根據(jù)調(diào)查，現(xiàn)有人民陪審員中，有47．4％具有大專(zhuān)以上文化程度，27．2％具有高中文化，總體文化程度比較高。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的實(shí)際情況，結(jié)合人民陪審員參與審判案件的實(shí)際需要，將人民陪審員任職的文化條件確定為具有大專(zhuān)以上文化程度較為妥當(dāng)。同時(shí)，考慮到我國(guó)地區(qū)的差異，特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)人民陪審員總體文化程度較低的現(xiàn)實(shí)，草案還特別規(guī)定，對(duì)于年齡較大、群眾威望較高的公民擔(dān)任人民陪審員的文化條件可以適當(dāng)放寬。

　　(五)關(guān)于人民陪審員參與陪審案件的確定形式

　　如何確定人民陪審員參與陪審具體案件，主要存在兩種意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為可以借鑒歐美國(guó)家的做法，對(duì)于實(shí)行陪審的具體案件，采取抽簽或者其他方法，從全部人民陪審員當(dāng)中隨機(jī)抽選參與陪審的人民陪審員，以體現(xiàn)程序公正。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，實(shí)行隨機(jī)抽選的方式確定人民陪審員參與陪審具體案件，經(jīng)濟(jì)成本較高，在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)條件下不具有可行性。而且，目前在確定法官組成合議庭審理案件時(shí)，也是由法院自行指定。對(duì)人民陪審員參與陪審具體案件的確定，原則上不應(yīng)當(dāng)與法官審判案件的確定方式有較大差別。實(shí)踐中，多數(shù)的做法是由法院指定人民陪審員參與陪審具體案件。但有少數(shù)法院出于方便安排陪審工作等考慮，將陪審任務(wù)固定地交給少數(shù)積極性較高的人民陪審員，導(dǎo)致這些人民陪審員變相成為“編外法官”，失去了這項(xiàng)制度應(yīng)有的群眾性。為解決上述問(wèn)題，草案堅(jiān)持靈活掌握、合理安排的原則，在第十五條規(guī)定“人民法院應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式輪流安排人民陪審員參與陪審，一名人民陪審員每年參與陪審案件不得超過(guò)10件”，以防止有的人民陪審員長(zhǎng)期不參加陪審，有的則長(zhǎng)期、固定地參與陪審，成為“編外法官”，保證在這項(xiàng)制度的實(shí)施中充分體現(xiàn)群眾參與的廣泛性。同時(shí)，草案還將人民陪審員執(zhí)行陪審職務(wù)確定為法定義務(wù)，以避免人民陪審員隨意拒絕參與陪審。

　　（六)關(guān)于人民陪審員的管理、培訓(xùn)和監(jiān)督問(wèn)題

　　實(shí)踐中的做法較為常見(jiàn)的是人民法院負(fù)責(zé)對(duì)人民陪審員的管理、培訓(xùn)和監(jiān)督。討論中一種意見(jiàn)認(rèn)為，人民陪審員參與陪審案件、行使審判權(quán)的場(chǎng)所是人民法院，人民法院對(duì)于人民陪審員的工作情況也比較了解，故人民法院應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作；另一種意見(jiàn)認(rèn)為，人民陪審員的管理、培訓(xùn)等屬于司法行政事務(wù)，應(yīng)由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)；還有一種意見(jiàn)認(rèn)為，這項(xiàng)工作廣義上雖屬于司法行政事務(wù)范疇，但與法院人財(cái)物管理相比，又有其特殊性，應(yīng)有別于一般司法行政事務(wù)。鑒于人民陪審員在審判活動(dòng)中的獨(dú)特地位、作用，對(duì)他們的管理、培訓(xùn)和監(jiān)督應(yīng)當(dāng)既有別于法官又不同于司法行政人員，并體現(xiàn)人民陪審員與法院之間的關(guān)系不同于法官與法院之間、司法行政工作人員與司法行政機(jī)關(guān)之間的隸屬關(guān)系，以避免當(dāng)事人和社會(huì)公眾對(duì)這項(xiàng)制度的民主性、公正性產(chǎn)生懷疑。因此，對(duì)人民陪審員的管理、培訓(xùn)和監(jiān)督，不宜由法院或司法行政機(jī)關(guān)單獨(dú)自行負(fù)責(zé)。草案采納了這種意見(jiàn)，為加強(qiáng)對(duì)人民陪審員行使審判權(quán)的管理、監(jiān)督和制約，同時(shí)又不對(duì)司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度做出較大變更，增強(qiáng)工作實(shí)效，在第十六條規(guī)定由人民法院會(huì)同同級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)本院的人民陪審員進(jìn)行管理、培訓(xùn)，并對(duì)本院人民陪審員執(zhí)行職務(wù)情況進(jìn)行定期考核。草案還就考核內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

　　(七)關(guān)于人民陪審員履行職責(zé)的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題

　　由于陪審案件的范圍和人民陪審員的數(shù)量能夠做到合理控制，所需經(jīng)費(fèi)不會(huì)給財(cái)政造成較大壓力。經(jīng)商財(cái)政部和人事部同意，對(duì)于無(wú)固定收入的人民陪審員在執(zhí)行陪審職務(wù)期間，??由人民法院參照當(dāng)?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY水平，按實(shí)際工作日給予相應(yīng)補(bǔ)助。對(duì)于有固定收入的人民陪審員，在執(zhí)行陪審職務(wù)期間不再另行補(bǔ)助，只是強(qiáng)調(diào)其所在單位不得因其執(zhí)行陪審職務(wù)而克扣或者變相克扣其工資、獎(jiǎng)金及其他福利待遇。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　草案還規(guī)定，人民陪審員因執(zhí)行陪審職務(wù)支出、按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由人民法院負(fù)擔(dān)的開(kāi)支，人民陪審員應(yīng)當(dāng)享受的補(bǔ)助以及人民法院為實(shí)施陪審制度所必需的開(kāi)支，列入人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，由同級(jí)政府財(cái)政予以保障。

　　草案對(duì)上述問(wèn)題的規(guī)定，是依據(jù)目前實(shí)際情況提出的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，??民主與法制的不斷加強(qiáng)，將繼續(xù)進(jìn)一步完善人民陪審員制度。

　　以上說(shuō)明和《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定(草案)》是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。

????