原告：福建省水利水電勘測設計研究院。

　　法定代表人：徐在民，院長。

　　委托代理人：黃冰光，該院干部。

　　委托代理人：游勸榮，福建省第二律師事務所律師。

　　被告：福建省地質礦產廳。

　　法定代表人：畢振綱，廳長。

　　委托代理人：宋伯鐘，該廳干部。

　　委托代理人：楊鵬，福建省第二律師事務所律師。

　　第三人：福州市城鄉建設委員會。

　　法定代表人：林新國，主任。

　　委托代理人：林金榮，福州市地熱管理處干部。

　　委托代理人：周耿東，福建省第二律師事務所律師。

　　審判機關：福建省福州市中級人民法院。

　　合議庭組成人員：審判長：曲楓；審判員：陳鐘華、翁小明。

　　訴辯主張

　　1．被訴具體行政行為：被告于1994年7月27日對原告作出第03號違反礦產資源法規行政處罰決定，認定原告無采礦許可證開采地熱，在限定期限內未辦理采礦登記、領取采礦許可證，違反了國務院《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》第二條的規定，并依據該暫行辦法第二十七條第（一）項之規定，對原告處以5000元罰款。

　　2．原告訴稱：（1）被告的具體行政行為超越職權。地下熱水（溫泉）與地熱在學術上是兩個不同的概念，根據《地理學詞典》和《辭海》的解釋：地熱是指存在于地球內部的熱能量，是蘊藏在地球內部的天然能源；地下熱水（溫泉）則是埋藏于地殼巖石的孔隙、裂隙和溶洞中溫度超過25℃的地下水，它露出地表，就成為溫泉。地下熱水顯然屬于水資源，應當受《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》及《中華人民共和國水法》調整。被告無權介入地下熱水管理，更無權作出所謂的未辦理采礦登記的行政處罰。（2）被告的行政處罰適用法律錯誤。如上所述，地下熱水不屬于礦產資源法律法規調整，被告適用礦產資源法規作出處罰，適用法律錯誤。而且，原告沒有礦山，也沒有從事開采礦產資源的活動，被告適用《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》對原告進行處罰，也屬適用法律法規錯誤。（3）被告的行政處罰違反法定程序。被告在處罰前沒有向原告調查取證，且行政處罰決定書采取郵寄的辦法送達，而非直接送達原告，違反了福建省人大常委會制定的《福建省行政執法程序規定》和地質礦產部《違反礦產資源法規行政處罰辦法》的規定。（4）依據《礦產資源法》第三十九條和第四十五條的規定，對“未取得采礦許可證擅自采礦”的處罰權屬縣、市人民政府，因此即使適用《礦產資源法》調整，按照該法規定被告也不具有該項行政處罰的主體資格。請求法院判決撤銷被告的行政處罰決定。

　　3．被告辯稱：（1）被告對原告進行處罰是在法律、行政法規授權范圍內履行法定職權。國務院《礦產資源勘查登記管理暫行辦法》、《礦產資源法實施細則》和《礦產資源補償費征收管理規定》都明確規定地熱是能源礦產，是礦產資源屬性。因此，地下熱水（溫泉）是法定的礦產資源的一種，理所當然應受礦產資源法律法規調整。根據國務院《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》規定：省級地質礦產主管部門是礦山企業辦理采礦登記的管理機關，原告作為全民所有制單位，開采地熱，沒有依照該暫行辦法進行采礦登記，取得合法采礦權，被告根據該法規之有關規定對其處以5000元罰款，是在自己權限范圍內行使職權，并無越權。（2）被告的行政處罰決定適用法律、行政法規正確。礦山是泛指開采礦產資源的場所，可以在山上，可以在平原，也可以在水體下。原告聲稱沒有礦山，不能成立。原告是全民所有制單位，開采地熱，當然應當受《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》的調整。因此，被告適用法律法規正確。（3）被告對原告的行政處罰符合法定程序。原告不辦理采礦登記開采地熱，經過調查事實清楚，證據充分，被告兩次通知原告辦理登記手續，原告仍不辦理，被告才作出處罰決定，程序合法。至于是由郵寄送達還是直接送達，都是送達的一種方式，并不違法。請求法院依法判決維持被告的行政處罰決定。

　　4．第三人福州市城鄉建設委員會述稱：（1）地下熱水（溫泉）是水資源屬性，水資源包括地表水和地下水，均由水量、水溫、水質和水能四大要素組成，因而其具有多種用途和功能。地下水是參與全球水循環的一個重要組成部分。礦泉水和地下熱水均屬地下水，只是其所含成分和溫度不同而已。福建省人大常委會批準的《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》第三條明確規定：“本辦法所稱溫泉是指含有一定熱量的地下水。”因此，地下熱水（溫泉）的開發利用管理應當由《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》這一專門性法規和《中華人民共和國水法》等法律法規調整。（2）被告不具有地下熱水開發利用管理行政主體資格。《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》是根據《水法》關于水資源監督管理的規定，結合福州市區的實際情況，由市人大常委會制定經省人大常委會批準的專門性法規，是地下熱水行政管理監督的主要依據，該管理辦法明確授權市城鄉建設部門主管地下熱水的開發利用，并規定“本辦法規定的行政處罰由市溫泉主管部門決定”。福州市人民政府的有關文件也作了同樣的規定。因此，被告不具有此項行政執法主體資格，被告對原告作出的未辦理采礦登記的行政處罰決定，明顯地超越職權。（3）被告的行政處罰適用法律錯誤。根據上述理由，地下熱水屬于水資源，應由水資源法律法規調整，被告適用礦產資源管理法規作出的行政處罰，適用法律顯然是錯誤的。請求法院依法判決撤銷被告的行政處罰決定。

　　事實和證據

　　福州市中級人民法院經審理查明：被告向法院舉證的材料可以證明如下事實：原告福建省水利水電勘測設計研究院擁有用于開采地下熱水的地熱井兩口。其中一口至原告起訴時暫封，另一口進行開采。1994年5月4日，被告福建省地質礦產廳向原告福建省水利水電勘測設計研究院發出了閩地礦監（1994）017號《關于開采地熱必須依法辦理采礦許可證的通知》，要求原告攜帶有關資料到該廳辦理有關地下熱水水井的采礦登記手續。同年7月18日，被告以原告無證開采地熱為由向原告發出閩地礦監（1994）081號限期辦理采礦許可證通知書，限原告于接到該通知之日起三日內，向省地礦局（現省地礦廳）申請辦理采礦登記手續，并告知其逾期將依法進行處理。原告對上述通知規定的義務均未履行。被告于1994年7月27日以原告無采礦許可證開采地熱，在限定期限內未辦理采礦登記、領取采礦許可證之事實，認定原告違反國務院《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》第二條的規定，并依據該暫行辦法第二十七條第（一）項的規定，對原告作出第03號違反礦產資源法規行政處罰決定書，對原告處以人民幣5000元的罰款。

　　以上事實有下列證據證明：

　　1．福建省地質礦產廳閩地礦監（1994）017號《關于開采地熱必須依法辦理采礦許可證的通知》。

　　2．福建省地質礦產廳閩地礦監（1994）081號限期辦理采礦許可證通知書。

　　3．福建省地質礦產廳第03號違反礦產資源法規行政處罰決定書。

　　4．全國礦產儲量委員會全儲決字（1986）0100號決議書。

　　5．有關證人的證言。

　　判案理由

　　福州市中級人民法院經公開開庭審理認為：分別于1994年3月27日和1994年4月1日起施行的國務院行政法規《中華人民共和國礦產資源法實施細則》和《礦產資源補償費征收管理規定》明確規定，地熱屬礦產資源，并授權礦產資源主管部門依法對該能源礦產進行行政管理。地下熱水（25℃以上）屬于地熱資源，具有礦產資源和水資源的雙重屬性。對地下熱水的勘查、開發、利用、保護和管理適用《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國礦產資源法實施細則》和《礦產資源補償費征收管理規定》。地方性法規《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》于1991年7月19日施行，而依照國務院《礦產資源補償費征收管理規定》第十九條關于“本規定發布前的地方性法規和地方人民政府發布的規章及行政性文件的內容，與本規定相抵觸的，以本規定為準”的規定，在1994年4月1日后，被告福建省地質礦產廳有權對福州市的地下熱水實施行政管理，并要求地下熱水用戶辦理開采登記手續，領取采礦許可證。原告接被告的通知后，未依法辦理采礦登記手續、領取采礦許可證而繼續開采地下熱水，其行為具有違法性和應受處罰性。被告對此認定事實清楚。原告雖沒有礦山，但其屬事業單位，依照《礦產資源法》第三條和全國人大常委會法工委辦公室1989年7月4日的有關答復，國營事業單位取得采礦權，可以適用《礦產資源法》關于國營礦山企業取得采礦權的規定。因此，被告將原告作為行政相對人并無不當。原告關于其不屬于采礦登記對象的意見，法院不予采納。國務院《全民所有制礦山企業采礦登記管理暫行辦法》第二十七條與《礦產資源法》第三十九條規定并無抵觸，是中央人民政府為維護采礦登記管理秩序對登記管理機關的授權。原告關于被告不能作為對其進行行政處罰的行政主體的理由，法院不予采納。綜上，被告認定事實清楚，適用法律法規正確，處罰適當。

　　定案結論

　　福州市中級人民法院依照《中華人民共和國礦產資源法實施細則》第二條、第三條、第八條，《礦產資源補償費征收管理規定》第二條、第七條、第十條、第十九條，《全民所有制礦山企業登記管理暫行辦法》第二條、第二十七條，《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，并按照最高人民法院《關于對地下熱水的屬性及適用法律問題的答復》之司法解釋，判決如下：

　　維持被告福建省地質礦產廳1994年7月30日作出的第03號違反礦產資源法規行政處罰決定書。

　　本案訴訟費500元，由原告福建省水利水電勘測設計研究院負擔。

　　評析

　　本案爭議主要涉及以下問題：地下熱水（溫泉）的屬性及應由何種法律法規調整；被告是否具有行政執法主體資格；被告的具體行政行為是否違反法定程序。爭議的焦點和實質則主要涉及地方性法規是否與行政法規相抵觸以及如若兩者相抵觸應如何處理的問題。現僅就本案審理過程中適用法律問題評析如下：

　　1．關于地下熱水（溫泉）的屬性和應由何種法律規范調整的問題。

　　在本案訴訟過程中，首先爭議的問題即是地下熱水的屬性并根據其屬性應由何種法律法規調整的問題。參加訴訟各方各自提出不同的主張，甚至從學術上引經據典為各自的主張提供根據。依據地下熱水（25℃以上）的特性，地下熱水屬于能源資源，它具有礦產資源和水資源雙重屬性。就本案而言，要解決的不是學術爭論問題，而是行政法律關系問題。根據行政法理論，國家對行政管理領域所發生的各種社會關系的調整，是通過行政法進行規范的，行政機關實施行政管理活動必須以行政法規范為依據。根據《中華人民共和國國家標準·地熱資源地質勘查規范》（GB11615—89）第三條第二款的規定，地下熱水是地熱的一種。國務院行政法規《中華人民共和國礦產資源法實施細則》、《礦產資源補償費征收管理規定》進一步明確規定：地熱屬礦產資源。因此，對屬于礦產資源之一種的地下熱水（溫泉）的勘查、開發、利用、保護和管理所發生的各種社會關系，按照國家法律和行政法規的規定，應當適用《中華人民共和國礦產資源法》、《中華人民共和國礦產資源法實施細則》和《礦產資源補償費征收管理規定》進行調整。最高人民法院對地下熱水的屬性及適用法律問題，在征求國務院法制局意見后，也作了如上正式的司法解釋。

　　3．關于被告對地下熱水開發利用管理監督是否具有行政主體資格的問題。

　　這是本案爭議的焦點，這一爭議的實質則是《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》這一地方性法規與國務院行政法規的有關規定是否相抵觸以及如若兩者相抵觸應當如何處理的問題。《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》第五條第二款規定：“福州市城市建設行政主管部門是溫泉開發利用的主管部門，負責溫泉的保護和開發利用的統一管理工作。”第二十七條規定：“本辦法規定的行政處罰由市溫泉主管部門決定。……對期滿不履行又不起訴的，由市溫泉主管部門申請法院強制執行。”這是該地方性法規就溫泉的保護和開發利用管理監督的主管機關對市城鄉建設部門所作的授權。但是，國務院兩個行政法規，即《中華人民共和國礦產資源法實施細則》關于“礦產資源分類細目”和《礦產資源補償費征收管理規定》“關于礦產資源補償費率表”都明確規定地熱屬礦產資源，并授權礦產資源主管部門依法對該能源礦產進行行政管理。很顯然，上述地方性法規的規定與行政法規的有關規定對地下熱水這一地熱資源主管部門的授權是不一致的，按照憲法、法律規定中地方性法規不得與法律、行政法規相抵觸的原則，以及后法優于前法的原則，地方性法規《福州市地下熱水（溫泉）管理辦法》制定頒布在先，國務院兩個行政法規制定施行在后，且《礦產資源補償費征收管理規定》第十九條明確規定：“本規定發布前的地方性法規和地方人民政府發布的規章及行政性文件的內容，與本規定相抵觸的，以本規定為準。”因此，法院根據礦產資源法律、行政法規規定的授權，確認被告省地礦廳享有該項行政管理監督的職權，具有行政執法主體資格，沒有超越職權；原告和第三人認為被告不具有行政主體資格、超越職權的訴訟主張，法院不予采納和支持。

　　3．關于被告的具體行政行為是否違反法定程序的問題。

　　行政機關作出行政處罰等具體行政行為必須符合法定的程序，法律對此作了嚴格的規定。符合法定程序既是實體處理正確合法的重要保障，也是法制要求本身的重要條件。是否符合法定程序，構成了具體行政行為是否合法的一個要件。本案中，原告認為被告在作出行政處罰之前沒有向原告進行調查取證，且行政處罰決定的文書采取郵寄方式送達，因而程序違法。但是，本案公開審理過程中，被告向法庭舉證的證據材料證明被告經調查認定原告開采地下熱水的事實清楚，證據充分，被告先后兩次通知原告辦理采礦登記手續和限期辦理采礦許可證，在原告逾期沒有履行通知規定的義務之后，被告作出行政處罰決定，符合法定的程序。至于原告認為被告沒有直接送達行政處罰文書，而是郵寄送達，程序違法，乃是對法律法規規定的誤解。郵寄送達是送達方式的一種，符合法律規定的要求。被告采取這種方式送達，并不違反法律的規定。因此，法院也沒有采納和支持認為被告的行政處罰程序違法應予撤銷的主張和請求。