廣東省江門市中級人民法院

行政判決書

　　（2005）江中法行終字第3號

　　上訴人（原審原告）：陳振能，男，一九五六年八月二十六日出生。漢族，廣東省臺山市人，現住臺山市大江鎮陳邊村民委員會沃朗村。

　　委托代理人譚勵君，廣東志信律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）：臺山市國土資源局。地址：臺山市臺城鎮龍華里34號。

　　法定代表人伍其準，該局局長。

　　委托代理人李超雄，該局執法監察股股長。

　　委托代理人曾智勇，該局執法監察股副股長。

　　原審第三人臺山市大江鎮陳邊村民委員會。

　　法定代表人陳振俠，該村委會主任。

　　上訴人陳振能因訴臺山市國土資源局土地行政處罰一案，不服臺山市人民法院（2004）臺法行重字第1號行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭審理本案，現已審理終結。

　　原審法院審理認定，二十世紀八十年代初，原告陳振能租賃大江鎮陳邊村委會的土地建竹木結構臨時設施經營小賣部。原告每月交納3元租金及3元管理費給陳邊村委會。1995年間，原告未經依法辦理用地申報審批手續，擅自將臨時設施擴建為目前49.4平方米的磚木結構房屋。2002年初，大江鎮陳邊村委會擬在上述土地建老人之家，與原告協商拆遷該房屋未果后，于2003年5月向被告臺山市國土資源局要求解決。臺山市國土資源局經調查，認定陳振能違反了《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規定，屬非法占用土地行為，并于2003年7月1日向陳振能送達臺國土資監字[2003]174號《土地行政案件處罰聽證告知書》，并應陳振能要求于2003年7月17日舉行聽證會。2003年7月31日，臺山市國土資源局作出臺國土資監字[2003]194號《土地行政處罰決定書》，根據《中華人民共和國土地管理法》第七十七條的規定，決定對陳振能處罰如下：“責令陳振能退還非法占用的土地49.4平方米，限其自接到處罰決定書次日起15日內，拆除在非法占用土地上所建的房屋。”并于2003年8月4日留置送達給陳振能。陳振能不服臺山市國土資源局的處罰決定，于2003年9月26日向臺山市人民政府申請行政復議。臺山市人民政府于2003年11月20日作出臺府復決字[2003]6號《行政復議決定書》，復議決定：維持臺山市國土資源局作出的臺國土資監字[2003]194號《土地行政處罰決定書》。陳振能不服，于2003年12月25日提起行政訴訟，請求撤銷臺山市國土資源局作出的臺國土資監字[2003]194號《土地行政處罰決定書》。

　　原審法院認為，原告陳振能的建房用地是屬大江鎮陳邊村委會集體所有的土地。原告雖以租賃的方式使用該土地，但其土地所有權性質沒有改變，仍屬集體所有。《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款規定，“農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。” 原告在租賃的土地上將臨時結構小賣部改建成磚木結構的住宅房屋，應當依法向有關部門辦理用地審批手續。廣東省國土廳于1997年7月31日發出《關于限期申辦土地初始登記和變更登記的通告》第二條規定“1987年1月1日《土地管理法》實施以來，凡未向縣級以上人民政府國土部門申請土地使用權初始登記的，必須于9月30日前主動向土地所在地的縣級以上國土部門申請辦理土地初始登記，逾期不辦的，依照非法占地的有關法律、法規規定處理。”直至起訴日止，原告陳振能未經批準在集體土地建房，又沒有申請辦理土地初始登記。其行為屬非法用地行為，其占用的土地應退還給集體使用。被告對原告作出具體行政行為事實清楚、證據充分、適用法律法規正確、程序合法，應予支持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規定，判決維持被告臺山市國土資源局對原告陳振能作出的臺國土資監字[2003]194號《土地行政處罰決定書》。案件受理費一百元，由原告負擔。

　　上訴人陳振能不服原審判決，向本院上訴稱：一、原審判決認定事實錯誤。1、原審判決認定上訴人之房屋是建于80年代初是毫無事實根據的。本人于1973年間經當時的大江鎮陳邊大隊同意，在位于原陳邊村委會舊管理區對面處建一住宅，面積約50平方米。一家四口近三十年來均居住于此，且村中并無其他居住。2、原審法院認定我非法占用集體土地是錯誤的。根據1989年7月5日施行的國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》第30條之規定，1982年2月國務院公布《村鎮建房用地管理條例》之前農村居民建房占用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》施行后未經拆遷、改建、新建的，原則上按現有實際使用面積確定集體土地建設使用權。故此，我是依法擁有現住宅所占用范圍的集體土地使用權。3、關于宅基地申報問題，我的房屋是74年建的，而最早的關于農村農民建房需要宅基地辦理有關審批手續的法律法規，也僅限于1982年2月13日施行的《村鎮建房用地管理條例》，因此，此規定不適用于我的房屋。二、原審判決適用法律錯誤。《中華人民共和國土地管理法》是1987年1月1日施行的，而我的房屋是1974年建的，依據法不溯及既往的原則規定，該法不適用本案。而廣東省國土廳《關于限期申辦土地初始登記和變更登記的通告》僅僅是一份宣傳公告，不能適用于本案。三、被上訴人濫用職權。依照1991年12月12日由國家土地管理局頒布的《關于土地權屬爭議處理問題的復函》及《中華人民共和國土地管理法》之規定，土地所有權和使用權的爭議，應由人民政府處理，而不是由被上訴人處理。同樣，上訴人所建房屋之土地，是向大江陳邊村委會租賃所得，其關系即為土地租賃合同糾紛，應由人民法院管轄，而不應由被上訴人處理。鑒于上訴理由，本人請求二審法院查明事實，撤銷臺山市人民法院（2004）臺法行重字第1號行政判決，依法改判撤銷被上訴人的（2003）194號《土地行政處罰決定書》。

　　被上訴人臺山市國土資源局答辯稱：原審法院認定事實清楚，適用法律準確，程序合法，請求二審法院駁回上訴，維持原判。

　　第三人答辯請求駁回上訴，維持原判。

　　各方當事人在二審訴訟過程中均沒有提供其他新的證據。

　　根據上述當事人確認的證據，本院確認以上查明的事實。

　　本院認為：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十三條和第六十三條的規定，除通過兼并、破產、拍賣鄉（鎮）企業而取得集體土地使用權，以及農民集體辦鄉（鎮）村企業和村民建設住宅經依法和批準使用本農村集體土地、鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設使用集體土地外，不能取得集體土地使用權。國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十條規定，“農村專業戶宅基地以外的非農業建設用地與宅基地分別確定集體土地建設用地使用權”。而土地使用權租賃是土地使用權人將土地使用權出租他人，他人取得土地使用權的租賃權，是一種他項權利。陳振能是沃朗村村民，其向陳邊村委會租賃的土地不是沃朗村的，其并沒有獲準取得該土地使用權，因此，只能是獲得對租賃土地的土地所有權、使用權確定后的他項權利，其權利登記必須要依附于前者。陳振能二十世紀八十年代初租賃大江鎮陳邊村委會的土地以竹木結構的臨時設施經營小賣部，并每月繳納租金及管理費給陳邊村委會，事實上雙方已建立了土地租賃關系。后陳振能在未經許可也未辦理任何用地申報審批手續的情況下，擅自在其租賃土地上擴建磚木結構房屋以作住房和小賣部的場所。陳振能是以租賃的方式使用該土地，但土地使用權及使用性質仍無改變；其違反《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第三款“農村村民住宅用地、經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準”的規定，未經批準而改變租賃土地的用途，將在租賃土地上的臨建房擴建為磚木結構房屋，是不當的，該行為應由土地行政管理部門處理。至于本案涉及的土地租賃關系若要處理，程序上應對出租和承租雙方的權利義務和過錯責任一并進行處理而不是對其中一方進行處理。被上訴人對本案的定性和適用法律處罰不當，應予糾正。原判決對本案的定性和適用廣東省國土廳的《通告》對本案進行處理，也屬失當。國家土地管理局《關于確定土地權屬問題的若干意見》已在1995年5月1日被該局《確定土地所有權和使用權的若干規定》所取代，且其第三十條給予1982年2月國務院公布《村鎮建房用地管理條例》之前占用宅基地建房的農村居民確定使用權，并不適用于本案；陳振能并不能依該規定擁有違反土地用途所建房屋用地的集體土地使用權。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項之規定，判決如下：

　　一、撤銷臺山市人民法院（2004）臺法行重字第1號行政判決；

　　二、撤銷臺山市國土資源局監字（2003）194號《土地行政處罰決定書》；

　　三、由臺山市國土資源局重新作出具體行政行為。

　　一、二審案件受理費各100元，均由被上訴人負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 冒 庭 媛

　　審 判 員 張 志 強

　　審 判 員 黃 國 堅

　　二○○五年三月十五日

　　書 記 員 聶 健青