山東省東營(yíng)市中級(jí)人民法院

行政裁定書

　　（2005）東行終字第64號(hào)

　　上訴人（原審原告）東營(yíng)市豪邁制衣有限公司。

　　法定代表人張萱坤，董事長(zhǎng)。

　　委托代理人丁方銳，該公司經(jīng)理。

　　委托代理人孫瑞璽，山東達(dá)洋律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審被告）東營(yíng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局。

　　法定代表人劉汝彬，局長(zhǎng)。

　　委托代理人孫懷亮，男，1962年10月16日生，漢族，東營(yíng)市農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理處主任。

　　委托代理人吳興軍，男，1976年8月10日生，漢族，東營(yíng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局副主任科員。

　　被上訴人（原審被告）東營(yíng)市發(fā)展和改革委員會(huì)。

　　法定代表人閆樹信，主任。

　　委托代理人姜正廣，男，1963年5月10日生，漢族，東營(yíng)市發(fā)展和改革委員會(huì)科長(zhǎng)。

　　東營(yíng)區(qū)人民法院就東營(yíng)市豪邁制衣有限公司不服東營(yíng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局、東營(yíng)市發(fā)展和改革委員會(huì)作出的《關(guān)于對(duì)東營(yíng)市豪邁制衣有限公司安置原市服裝公司職工情況的認(rèn)定意見》（以下簡(jiǎn)稱《認(rèn)定意見》），于2005年9月14日作出了（2005）東行初字第43號(hào)行政裁定，上訴人東營(yíng)市豪邁制衣有限公司對(duì)該裁定不服，向本院提起上訴，本院于2005年10月20日受理了本案，于2005年11月3日依法公開開庭審理了本案。上訴人東營(yíng)市豪邁制衣有限公司委托代理人丁方銳、孫瑞璽，被上訴人東營(yíng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局委托代理人吳興軍；被上訴人東營(yíng)市發(fā)展和改革委員會(huì)委托代理人姜正廣到庭參加了訴訟，本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　案經(jīng)一審法院審理認(rèn)為，二被上訴人聯(lián)合作出的《處理意見》，一是說明職工上訪的理由；二是對(duì)上訴人就職工安置等情況進(jìn)行了調(diào)查。雖然該《處理意見》加蓋了單位公章，但從該《處理意見》的內(nèi)容上看，對(duì)原告的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，故原告對(duì)該《處理意見》不服提起訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第（六）項(xiàng)、第四十四條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，一審裁定：駁回原告的起訴。

　　上訴人東營(yíng)市豪邁制衣有限公司不服一審裁定，上訴稱，一、一審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。一審法院認(rèn)定：“二被上訴人聯(lián)合作出的《認(rèn)定意見》），一是說明職工上訪的理由；二是上訴人就職工安置情況進(jìn)行調(diào)查。雖然該意見加蓋了單位公章，從該意見的內(nèi)容上看，對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際的影響”，屬于認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。1、一審判決認(rèn)定二被上訴人聯(lián)合作出的《認(rèn)定意見》只是一種調(diào)查行為，沒有結(jié)論性的認(rèn)定。但從《認(rèn)定意見》的內(nèi)容上不難看出，二被上訴人在《認(rèn)定意見》中有明確的認(rèn)定：第一、認(rèn)定上訴人對(duì)75名職工未接收；第二、認(rèn)定雙方簽訂的勞動(dòng)合同是無效的；第三、認(rèn)定上訴人沒有為職工繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)。這些內(nèi)容不僅是一種調(diào)查行為，而是二被上訴人對(duì)上訴人是否安置職工這一行為，依職權(quán)進(jìn)行的行政確認(rèn)行為。調(diào)查行為是確認(rèn)行為的前提，確認(rèn)行為是調(diào)查行為的結(jié)果。一審判決以《認(rèn)定意見》僅是調(diào)查行為，而對(duì)認(rèn)定行為視為不見，屬認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。2、二被上訴人作出的《認(rèn)定意見》給上訴人造成了實(shí)際的影響，而這種影響已經(jīng)發(fā)生。東營(yíng)仲裁委員會(huì)于2005年5月9日作出的（2005）東仲裁字第25號(hào)裁決，完全依據(jù)二被上訴人作出的《認(rèn)定意見》為裁決依據(jù)，裁決上訴人支付土地出讓金223萬元，該裁決已發(fā)生法律效力，東營(yíng)市國(guó)土資源局也已經(jīng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。如該《認(rèn)定意見》對(duì)上訴人不產(chǎn)生實(shí)際影響，上訴人不會(huì)起訴二被上訴人。3、二被上訴人作出的《處理意見》應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。第一、二被上訴人的行為對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，應(yīng)當(dāng)屬于具體行政行為；第二、在一審中，二被上訴人自認(rèn)其行為屬于行政事實(shí)行為。行政事實(shí)行為也是行政行為。因此，該案件屬于行政訴訟的受案范圍。二、一審法院程序不合法。一審法院只對(duì)《認(rèn)定意見》是否屬于具體行政行為進(jìn)行查證，但對(duì)《認(rèn)定意見》是否有事實(shí)、程序和法律依據(jù)沒有進(jìn)行審查，剝奪了上訴人舉證、質(zhì)證和辯論的權(quán)利。因此，一審法院程序違法。三、一審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，裁定駁回上訴人的起訴是錯(cuò)誤的。綜上所述，一審法院認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，程序違法、適用法律錯(cuò)誤，請(qǐng)求二審法院撤銷一審裁定，支持上訴人的訴訟請(qǐng)求。

　　被上訴人東營(yíng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局答辯稱，一、二被上訴人作出的《認(rèn)定意見》是一種不具有任何法律意義的事實(shí)行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，故一審認(rèn)定事實(shí)清楚。1、二被上訴人作出的《認(rèn)定意見》的行為是受市政府委托，對(duì)原市服裝公司職工上訪反映上訴人未履行安置職工義務(wù)的問題進(jìn)行的一種調(diào)查行為，屬內(nèi)部行為，該《認(rèn)定意見》是作為一種內(nèi)部公文呈報(bào)給市政府，僅供市政府下一步處理原市服裝公司職工上訪問題作參考。因此，二被上訴人的行為完全是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的工作行為，這種行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的工作行為，不屬于法院審理的范圍；2、該《處理意見》只是一種傾向性的意見，對(duì)外不具有任何法律效力。該《處理意見》內(nèi)容涉及了上訴人，但該《認(rèn)定意見》不具有任何法律效力。因此，該《處理意見》對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際的影響。行政機(jī)關(guān)的事實(shí)行為與行政機(jī)關(guān)的行政行為的顯著區(qū)別是：一是前者與行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)無關(guān)，后者與行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)有關(guān)。二是前者不產(chǎn)生法律效力，后者產(chǎn)生法律效力。3、《認(rèn)定意見》對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。《認(rèn)定意見》是對(duì)上訴人就職工安置情況進(jìn)行調(diào)查后得出的結(jié)論性意見，該《認(rèn)定意見》在法律上并無實(shí)際意義。至于東營(yíng)市仲裁委裁決上訴人支付土地出讓金，這并不是《認(rèn)定意見》的影響，而是仲裁裁決的影響。4、《認(rèn)定意見》屬事實(shí)行為，不具有任何法律效力，上訴人請(qǐng)求撤銷也屬不當(dāng)。只有具有法律效力的行政行為才存在撤銷的問題。事實(shí)行為不具有法律效力。因此，不存在撤銷的問題。5、行政機(jī)關(guān)的事實(shí)行為不屬于行政訴訟的受案范圍。上訴人稱二被上訴人自認(rèn)該行為屬于行政事實(shí)行為不屬實(shí)，二被上訴人只承認(rèn)被上訴人的行為是一種不具有任何法律效力的事實(shí)行為，而不是行政事實(shí)行為。事實(shí)行為與行政事實(shí)行為是有區(qū)別的，上訴人認(rèn)為行政事實(shí)行為也屬于行政行為無法律依據(jù)。二、一審程序合法。《認(rèn)定意見》不屬于具體行政行為，上訴人的訴請(qǐng)事項(xiàng)不屬于行政審判權(quán)限范圍。因此，一審法院對(duì)《認(rèn)定意見》的事實(shí)及法律依據(jù)無審查的必要，也是符合法律規(guī)定的。三、一審適用法律正確。綜上所述，一審裁定認(rèn)定事實(shí)清楚、程序合法、適用法律正確。請(qǐng)求二審法院駁回上訴，維持原判。被上訴人東營(yíng)市發(fā)展和改革委員會(huì)的答辯意見同被上訴人東營(yíng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的答辯意見。

　　二審中，被上訴人東營(yíng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局認(rèn)為，被上訴人的行為是受市政府安排的內(nèi)部調(diào)查行為，該《認(rèn)定意見》只作為內(nèi)部意見，且該《認(rèn)定意見》并不是最后意見，故上訴人起訴的《認(rèn)定意見》并不是最終的《認(rèn)定意見》。被上訴人的《認(rèn)定意見》不具有法律效力，不屬于行政行為。所以上訴人的訴請(qǐng)不屬于行政訴訟的受案范圍。被上訴人是受市政府委托進(jìn)行的一種調(diào)查行為，并不是行使行政管理職權(quán)。因此，該行為與行使行政職權(quán)沒有任何關(guān)系，故該《處理意見》不屬于行政訴訟受案范圍。

　　被上訴人東營(yíng)市發(fā)展和改革委員會(huì)認(rèn)為，上訴人職工上訪的主要原因是上訴人沒有安置職工；被上訴人沒有任何管理權(quán)限，只是服從市政府的安排參與調(diào)查，且該《認(rèn)定意見》是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行為，故不屬于行政訴訟的受案范圍。

　　上訴人對(duì)二被上訴人發(fā)表的意見提出異議，認(rèn)為，1、二被上訴人并沒有在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提交答辯狀；2、上訴人沒有全部宣讀《認(rèn)定意見》的內(nèi)容；3、該《認(rèn)定意見》中說明了上訴人未安置職工的主要理由及職工反映的問題，該行為屬于行政行為。上訴人提交的東營(yíng)市仲裁委員會(huì)（2005）東仲裁字第25號(hào)裁決書，可以證實(shí)二被上訴人稱該《處理意見》是一個(gè)內(nèi)部行為，不是行政事實(shí)行為，不具有任何法律效力的觀點(diǎn)是不成立的。

　　同時(shí)，上訴人提交了以下證據(jù)：

　　1、東營(yíng)市仲裁委員會(huì)（2005）東仲裁字第25號(hào)裁決書復(fù)印件一份；

　　2、東營(yíng)市中級(jí)人民法院（2005）東中執(zhí)字第92號(hào)執(zhí)行通知書復(fù)印件一份；

　　3 、東營(yíng)市中級(jí)人民法院（2005）東民二初字第33號(hào)民事裁決書復(fù)印件一份；

　　4、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第11條、12條；

　　5、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋第1條；

　　6、最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知法發(fā)［2004］2號(hào)。

　　以上1-6號(hào)證據(jù)，證明由于被上訴人出具的《處理意見》導(dǎo)致東營(yíng)市仲裁委員會(huì)裁決上訴人敗訴，給上訴人造成了實(shí)際的影響；該證據(jù)也證明本案訴爭(zhēng)的行政行為屬于行政案件受案范圍；且該《認(rèn)定意見》加蓋了東營(yíng)市勞動(dòng)和社會(huì)保障局的公章，公章就是法人章，如是內(nèi)部行為是不需要加蓋公章的；被上訴人的《認(rèn)定意見》給上訴人造成了嚴(yán)重的損害。因此，本案屬于行政訴訟的受案范圍。

　　二被上訴人對(duì)上訴人提交的證據(jù)發(fā)表意見：

　　對(duì)1號(hào)證據(jù)的真實(shí)性無異議。但對(duì)其證明目的有異議，被上訴人的《處理意見》對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)沒有造成影響，且該《處理意見》是一個(gè)事實(shí)意見而不是法律意見，并不認(rèn)為仲裁機(jī)關(guān)采納了該《處理意見》就有了法律效力。因此，上訴人依據(jù)《處理意見》對(duì)其造成影響是不成立的，故上訴人的訴訟請(qǐng)求不屬于行政訴訟受案范圍；對(duì)2號(hào)、3號(hào)證據(jù)的真實(shí)性無異議，對(duì)其證明目的同1號(hào)證據(jù)；6號(hào)證據(jù)與本案沒有關(guān)聯(lián)性；4號(hào)、5號(hào)證據(jù)屬于法律規(guī)定。總之，被上訴人作出的《處理意見》是行政機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)部行為，上訴人認(rèn)為加蓋公章就代表是外部行為是沒有法律依據(jù)的。

　　上訴人對(duì)二被上訴人的質(zhì)證意見發(fā)表辯駁意見，認(rèn)為，上訴人提交的1-3號(hào)證據(jù)，已證明該《處理意見》已經(jīng)對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。且該《處理意見》加蓋單位公章就是一個(gè)行政行為，就應(yīng)該負(fù)法律責(zé)任。因此，該案屬于行政訴訟的受案范圍。

　　本案認(rèn)定事實(shí)：二被上訴人根據(jù)市政府的安排，對(duì)上訴人安置職工的情況進(jìn)行了調(diào)查。2004年10月 26日，二被上訴人作出了該《認(rèn)定意見》，認(rèn)定：1、上訴人沒有全部接受原市服裝公司職工；2、上訴人沒有全部安排原市服裝公司職工上班；3、上訴人沒有全面履行勞動(dòng)法規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)。為此，上訴人以該《認(rèn)定意見》侵犯其合法權(quán)益為由，向法院提起行政訴訟。

　　本院認(rèn)為，本案中，二被上訴人按照市政府的要求，根據(jù)原市服裝公司職工上訪反映上訴人未履行安置職工義務(wù)的情況進(jìn)行調(diào)查后作出的《認(rèn)定意見》，已經(jīng)東營(yíng)市仲裁委員會(huì)進(jìn)行審查，作為證據(jù)在（2005）東仲裁字第25號(hào)裁決書中采用，但該《認(rèn)定意見》是對(duì)職工上訪問題的調(diào)查行為，不屬于二被上訴人依特定職權(quán)作出的行政確認(rèn)行為，該《認(rèn)定意見》本身對(duì)上訴人的權(quán)利義務(wù)并不產(chǎn)生實(shí)際影響，故上訴人對(duì)該《認(rèn)定意見》不服提起訴訟，不屬于行政訴訟的受案范圍。對(duì)上訴人提出的是否對(duì)《認(rèn)定意見》的事實(shí)和適用法律依據(jù)進(jìn)行審查的問題，本院認(rèn)為，該《認(rèn)定意見》既然不屬于行政訴訟受案范圍，對(duì)其提出的事實(shí)和適用法律依據(jù)已無審查必要。上訴人的上訴理由不能成立，上訴請(qǐng)求不予支持。原審裁定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確、程序合法。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)之規(guī)定，裁定如下：

　　駁回上訴，維持原裁定。

　　二審案件受理費(fèi)50元，由上訴人負(fù)擔(dān)。

　　本裁定為終審裁定。

　　審　判　長(zhǎng)　　宋繼業(yè)

　　審　判　員　　侯麗萍

　　審　判　員　　張曉麗

　　二00五年十一月十一日

　　書　記　員　　邵金芳