自1986年我國頒布第一部破產法（試行）以來，破產實踐與國家的經濟形勢發展相適應，經歷了三個發展階段。第一階段，破產實踐的起步階段。在破產法（試行）出臺的初期，包括民事訴訟法規定企業法人破產還債程序以后的最初幾年里，破產作為民事權益救濟手段之一，極少被權利人采用，人民法院受理的企業破產案件相對較少，破產法（試行）幾乎處于閑置狀態。第二階段，政策性破產階段。在國有企業改制過程中，人民法院和政府有關主管部門共同操作國有企業政策性破產案件，破產被作為解決國有企業積欠債務和國有企業順利退出市場的重要手段之一。1994年10月，在國務院頒布國發〔1994〕59號《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》以后，人民法院受理的破產案件數量開始呈上升趨勢。在隨后的幾年中，國家經貿委、中國人民銀行聯合頒布〔國經貿企（1996）492號〕《關于試行國有企業兼并破產中若干問題的通知》，國務院又頒布了國發〔1997〕10號《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》等文件，將試點城市由18個逐步擴增到111個，人民法院受理的企業破產案件大幅度上升。第三階段，市場經濟條件下的破產實踐。近幾年，政策性破產案件逐年減少，可以說政策性破產任務已經基本完成，法院受理的案件大部分是市場經濟條件下的非政策性破產案件，除國有企業破產案件外，其他性質企業破產案件也逐年上升。近年來法院受理的破產案件，反映了商品經濟發展中的優勝劣汰，破產實踐與經濟發展規律基本相適應。在商品經濟發展中，出現了在國民經濟發展中占重要地位或對社會穩定有重大影響的企業準備參加破產實踐，例如，非銀行金融機構、商業銀行、上市公司等也準備進入破產程序，這為破產法（試行）的實施又提出了新的問題，比如證券機構破產中的客戶保證金問題，商業銀行中的公眾存款問題，上市公司破產將波及證券市場的穩定和股民權益的問題等?；仡櫸覈飘a法（試行）頒布以來的司法實踐，不難看出人民法院在處理破產案件中所遇到的問題。首先，由于破產實踐的歷史狀況，政策性破產和非政策性破產并存，在完成政策性破產任務以后，急需一部完善的破產法律統一司法指導思想。在以往人民法院受理的破產案件中，大部分是國有企業政策性破產案件。對政策性破產和非政策性破產的操作是完全不同的。第一，開始政策性企業破產程序應經政府有關部門設立的企業兼并與破產協調小組批準，沒有行政機關的批準，不能啟動破產程序；而非政策性破產是由當事人自己操作的，不需要行政機關的批準。第二，政策性破產案件和非政策性破產案件在處理上的依據是不同的。對于政策性破產案件來說，除適用法律外，還要優先適用國家政策的特殊規定，比如關于土地使用權的問題、抵押權的問題、所有債權人的清償順位等問題，均有特殊政策的規定；而非政策性破產案件中的上述問題，應按照破產法（試行）和其他實體法的規定執行。第三，政策性破產案件和非政策性破產案件中，保護各方利益的側重點不同。政策性破產首先要考慮的是勞動債權的特殊保護、破產企業職工的安置問題，其次是考慮一般債權人的利益；而在非政策性破產案件中，債權人的利益是放在首位的，職工安置是靠社會保險等救濟部門來解決的，不進入到破產程序中來。由于以往對政策性破產案件的操作過多，造成人們對破產制度原意的理解出現偏差，一些債務人甚至對破產實踐產生錯誤認識，將破產作為逃避債務的正當程序。在過去的一個時期內，在全國范圍內曾出現過大量的假破產真逃債現象，嚴重地侵犯了債權人的合法權益。從法院的角度看，在審理企業破產案件中，對國家有關破產政策和破產法律雙軌制的執行，產生了司法上的混亂，造成一些法官對破產法律制度原意的誤解，比如政策性破產過于關注的破產企業職工的安置問題，并不屬于破產制度要解決的主要矛盾，但在非政策性破產案件中，一些法官的工作重點仍然放在企業職工的安置上，影響了對破產程序要解決的主要問題的處理。可以說，人民法院審理破產案件的經驗是在操作政策性破產案件的過程中積累起來的，這在不同程度上影響了法官對破產制度的理解，容易導致對非計劃性破產案件的操作仍然套用政策性破產案件的模式。