縱觀世界環(huán)境法治之發(fā)達(dá)國家，基于環(huán)境公共信托論、環(huán)境權(quán)論、訴訟信托論、私人檢察總長論、私人執(zhí)行法律論等，在環(huán)境公益訴訟的原告資格方面，一般賦予以下幾種主體以提起環(huán)境公益訴訟的資格：檢察院、環(huán)境行政機關(guān)、環(huán)境團體或個人。

一、檢察院

無論是大陸法系，還是英美法系，多數(shù)國家的環(huán)境法治中，均把檢察院作為有資格提起環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體，檢察院作為最高法律秩序和道德秩序的代表者，以保護(hù)公益和維護(hù)法律為依據(jù)，有權(quán)對民事和行政爭議進(jìn)行干預(yù)。如德國《行政法院法》明確規(guī)定：聯(lián)邦、州、地方公共利益的代表人———聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官，依法享有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)力。

歐美的檢察官隸屬于司法行政部門，性質(zhì)上是政府的代表，檢察官被視為政府行政官員，而中國的檢察官是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，其監(jiān)督職能主要體現(xiàn)在兩個方面：“一是司法監(jiān)督，即對法院審判活動的合法性進(jìn)行的專門監(jiān)督；二是執(zhí)法監(jiān)督，即對國家行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律、履行法定職責(zé)的監(jiān)督，包括偵查監(jiān)督、監(jiān)所獄政監(jiān)督。”同時，中國的自然資源國家所有制也決定了檢察機關(guān)作為所有者的代表有環(huán)境公益訴權(quán)。因此，檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告，不僅僅是作為行政機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督者的身份，而主要是作為國家利益的代表起訴的。

從2009年開始，中國多個地方率先制定了以檢察院為原告的環(huán)境公益訴訟制度，如《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》規(guī)定：“檢察機關(guān)、環(huán)境保護(hù)管理機構(gòu)、環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟。”司法實踐中，中國從2003年起，先后有山東省樂陵市檢察院、廣州市海珠區(qū)檢察院、貴陽市檢察院等作為原告提起環(huán)境公益訴訟，基本上都獲得了勝訴，這說明檢察院作為環(huán)境公益訴訟的適格原告，已經(jīng)為中國的地方立法和司法實踐所承認(rèn)。

檢察院作為起訴原告，雖然符合其代表國家利益的身份，但檢察院作為原告既不是對法院審判活動的合法性進(jìn)行司法監(jiān)督，也不是對行政機關(guān)的執(zhí)法活動進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，而是作為國家公益的代表，系環(huán)境公益之訴訟信托。在環(huán)境公益訴訟中，檢察機關(guān)必須拋棄監(jiān)督者的法定身份，作為環(huán)境公益訴訟的一方平等主體，這種主體身份是一種擬制的國家利益代表身份，是和訴訟當(dāng)事人平等的一種身份，如此才能保證訴訟程序的平等，否則可能會因為檢察院的不適格而引發(fā)訴訟。

其次，中國的檢察院提起環(huán)境公益訴訟仍然限于事后救濟，這與環(huán)境公益訴訟的主旨不符，環(huán)境公益訴訟目的是預(yù)防性救濟，防止環(huán)境受到不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境損害的發(fā)生，而中國以檢察院提起的環(huán)境公益訴訟，受制于訴訟主體身份、訴訟證據(jù)的收集等原因，檢察院只能在環(huán)境公益訴訟案件中實行有限、事后救濟，即檢察院的監(jiān)督是一種“結(jié)果”監(jiān)督，只有出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染結(jié)果時才能代表國家起訴。

二、環(huán)境行政機關(guān)

環(huán)境行政機關(guān)根據(jù)環(huán)境公共委托論、國家環(huán)境權(quán)論和訴訟信托論，有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟，然而，環(huán)境行政機關(guān)一般被賦予強大的行政權(quán)，由于環(huán)境法律的概括性和原則性，環(huán)境行政機關(guān)在具體執(zhí)行環(huán)境法律中負(fù)有就法律規(guī)定出臺具體實施細(xì)則的任務(wù)，同時為保證其嚴(yán)格實施環(huán)境法，環(huán)境行政機關(guān)被授權(quán)擁有強大的環(huán)境行政執(zhí)法手段。

歐美一般實行比較集中的環(huán)境監(jiān)管體制，如美國聯(lián)邦環(huán)保局為確保聯(lián)邦環(huán)境法律的實施，設(shè)立了十大區(qū)環(huán)保分局，各區(qū)局長向聯(lián)邦環(huán)保局長負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)州與聯(lián)邦政府的關(guān)系，以確保區(qū)域性環(huán)境問題得以解決。中國實行的是統(tǒng)一和分散管理相結(jié)合的環(huán)境監(jiān)管體制，上級環(huán)境行政機關(guān)只在業(yè)務(wù)上對下級進(jìn)行指導(dǎo)，地方環(huán)境行政機關(guān)受制于地方政府，在人事安排、機構(gòu)設(shè)置、財政基金上都依賴于地方政府，因此受到地方保護(hù)主義的牽制。

美國的環(huán)境公民訴訟賦予任何“人”可以提起環(huán)境公民訴訟，其中就包含環(huán)境行政機關(guān)。中國最高人民法院在2010年出臺的《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》明確規(guī)定：“人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理環(huán)境保護(hù)行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴(yán)厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”，正式確認(rèn)了環(huán)境行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的原告資格。司法實踐中，自2002年以來，中國陸續(xù)有多起環(huán)境行政機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告起訴的案件。如2002年，天津市海事局和天津市漁政漁港監(jiān)督管理處提起的塔斯曼油輪漏油案件。

盡管在立法和司法實踐中都發(fā)生了環(huán)境行政機關(guān)代表環(huán)境公益起訴的案例，但環(huán)境行政機關(guān)是法定的環(huán)境監(jiān)管機關(guān)，嚴(yán)格依法實施環(huán)境監(jiān)管是其本質(zhì)，賦予其環(huán)境公益訴權(quán)是否會免除其環(huán)境行政監(jiān)管不力之責(zé)，使得本來可以通過行政監(jiān)管，利用行政的效率性、強制性和執(zhí)行性就可以解決的環(huán)境問題，偏又借助于耗時費力的司法途徑獲得間接解決，從而造成行政資源和司法資源的雙重浪費。依法治原理，法律不應(yīng)該也不允許無行政職權(quán)的行政職責(zé)。以此看來，環(huán)境行政機關(guān)作為原告提起環(huán)境公益訴訟，必須是在窮盡環(huán)境監(jiān)管途徑之前提下，在公民或環(huán)保團體因條件所限未能依法起訴之前提下，在檢察機關(guān)因衡量多重公益而忽視環(huán)境公益之前提下方可提起。

三、環(huán)境組織

無論是在歐陸民法法系國家，還是英美法系國家，環(huán)境組織都是作為一種最主要的環(huán)境公益訴訟原告。基于權(quán)力尋租、機構(gòu)俘獲導(dǎo)致政府失靈，再加上市場失靈，環(huán)境治理要求一種中立的第三方力量，以公益性、非營利性、服務(wù)社會利益為宗旨的環(huán)境團體成為環(huán)境治理的主力。

考量美德等發(fā)達(dá)國家，大量的環(huán)境公益訴訟案件系由環(huán)境團體提起。在美國，雖然公民訴訟制度賦予任何“人”享有環(huán)境公益訴訟資格，但實際上主要的環(huán)境公益訴訟案件都是由影響較大的環(huán)境團體提起的，如塞拉俱樂部、自然資源保護(hù)委員會等；在德國，以環(huán)境團體和自然保護(hù)團體形成德國主要的環(huán)境公益訴訟原告。特別是在奧胡斯公約頒布之后，歐盟各國都制定了適應(yīng)性立法增進(jìn)公眾參與環(huán)境司法。以德國為例，先后頒布了《環(huán)境司法救濟法》、修訂的《聯(lián)邦自然保護(hù)法》等法律，賦予了環(huán)境團體廣泛的環(huán)境公益訴權(quán)。

中國當(dāng)前的環(huán)境公益訴訟相關(guān)立法基本上都賦予了環(huán)境團體以起訴資格。如《貴陽市促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)條例》規(guī)定：環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對污染環(huán)境、破壞資源的行為提起訴訟，要求有關(guān)責(zé)任主體承擔(dān)停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀等責(zé)任。環(huán)保公益組織為了環(huán)境公共利益，可以依照法律對涉及環(huán)境資源的具體行政行為和行政不作為提起訴訟，要求有關(guān)行政機關(guān)履行有利于保護(hù)環(huán)境防止污染的行政管理職責(zé)。司法實踐上也已經(jīng)發(fā)生了多起由環(huán)境團體起訴的環(huán)境公益訴訟案件。

與發(fā)達(dá)國家環(huán)境團體是環(huán)境公益訴訟的主要原告相比較，中國環(huán)境團體在環(huán)境公益訴訟案件的起訴上顯得軟弱無力。中國在社會團體管理上實行的行政許可主義和雙重管理體制，導(dǎo)致環(huán)境團體很難獲得法定身份，不夠健全和無保障的社會捐贈制度也導(dǎo)致環(huán)境團體很難獲得發(fā)展所需要的資金，公益性身份要求環(huán)境團體不能從事為公益活動籌集資金的營利性活動，這些都極大地阻礙了中國環(huán)境團體的發(fā)展。因此，中國當(dāng)前應(yīng)該迅速完善制定社會團體的相關(guān)立法，可以考量借鑒發(fā)達(dá)國家關(guān)于社會團體的立法，賦予從事環(huán)境公益維護(hù)的社會團體以環(huán)保公益組織資格，賦予這些環(huán)保公益組織以環(huán)境公益訴權(quán)。

環(huán)境公益訴訟提起的主體有檢察院、行政機關(guān)和環(huán)境組織。文中有詳細(xì)的介紹。如果您還有任何疑問，歡迎在本網(wǎng)進(jìn)行律師咨詢。