土地使用權收回通常是國家為了公共利益的需要運用行政權力將他人享有的土地使用權消滅以使國家所有權回復到圓滿狀態(tài)并在特定情況下對土地使用權人給予補償。

目前我國的國有土地使用權收回按補償方式分為兩類：一類為有償收回，為公共利益和實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建需要等原因收回土地使用權就屬于有償收回;一類為無償收回，建設用地使用權出讓合同規(guī)定的期限屆滿及因閑置土地二年以上、擅自改變用途等原因收回土地使用權就屬于無償收回。

2、閑置土地的認定

根據(jù)2012年新修訂的《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，所謂“閑置土地”，是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地。主要有：

1國有建設用地使用權人簽訂國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書，并取得開工許可證，在合同或者劃撥決定書約定或者規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年，沒有進行挖基作業(yè)，或者挖基作業(yè)并未達到規(guī)定標準的。

2已動工開發(fā)進行挖基作業(yè)，但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足三分之一的。

3除去國有建設用地使用權出讓價款、劃撥價款和向國家繳納的相關稅費，其他投資額占總投資額不足百分之二十五的。

4已動工開發(fā)但中途中止開發(fā)建設滿一年的。

根據(jù)《城市房地產管理法》、《關于調整住房供應結構穩(wěn)定住房價格的意見》及《閑置土地處置辦法》等相關規(guī)定，認定為閑置土地的構成要滿足三個要件：一是依法取得土地使用權后，未按照規(guī)定的動工開發(fā)建設日期開發(fā)建設;二是未經(jīng)原批準用地的人民政府同意而閑置;三是非由于不可抗力或者政府、政府有關部門的行為造成動工遲延。

法律之所以規(guī)制土地閑置的行為，由于土地資源是一種稀缺性資源，國家為了避免土地使用權人取得土地使用權后卻不按期進入開發(fā)日程，將土地長期擱置、造成土地浪費的行為。在實踐中，由于土地使用者在實際動工遲延很多情況下是由于政府原因造成的。因此，以土地閑置的期限作為唯一標準有違公允。從立法宗旨來看，土地使用者有能力開發(fā)但有意囤積土地、拖延開發(fā)的主觀目的是認定閑置土地的重要標準。

3、閑置土地收回性質

目前，土地管理部門對閑置土地的收回依據(jù)既有《土地管理法》、《城市房地產管理法》等法律規(guī)定，也有《國有建設用地使用權出讓合同》中有關違約責任條款，因此，對閑置土地收回是一種行政行為，還是一種民事行為，歷來頗有爭議。

從已有的法律規(guī)定分析發(fā)現(xiàn)，原國家土地管理局曾于1997年10月30日在《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》([1997]國土[法]字第153號)中規(guī)定：“依照《城市房地產管理法》第二十五條的規(guī)定，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿二年未動工開發(fā)的，人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處罰決定。”對閑置土地的收回行為性質已經(jīng)明確為行政行為。

4、土地收回與抵押權人利益沖突

當土地使用權在被有償收回時，抵押權人可以利用抵押權的物上代位性特征，通過對土地使用權的代位物即補償金行使抵押權，但因土地閑置，建設用地使用權被無償收回時，抵押權隨著建設用地使用權的無償收回而歸于消滅。

土地管理部門無償收回閑置土地的行為是行政處罰，是依據(jù)法律直接規(guī)定行使公權力的行為，在該建設用地使用權上設定的抵押權等權利不能對抗公法行為。從《閑置土地處置辦法》第十三條規(guī)定來分析，閑置土地設有抵押權的，市、縣國土資源主管部門在擬訂閑置土地處置方案時，應當書面通知相關抵押權人。從該規(guī)定來看，國土部門在擬定閑置土地處置方案時，也只是負有書面通知抵押權人的義務，而其抵押權應否受到法律保護并無明確的規(guī)定。所以在實踐中，遇到國土資源管理部門依據(jù)行政職權收回土地與抵押權人對土地主張優(yōu)先受償權的沖突法律問題時應當及時請專業(yè)律師來介入爭取合法權益。