我國土地資源管理的劣勢

一、土地產權不明晰

目前，我國的土地實行社會主義公有制，即城市土地的全民所有制和農村土地的勞動群眾集體所有制。然而，具體實施方案的論述非常模糊，有相當一部分只作了大致規定，沒有制定實施細則。產權界定不明確導致無法真正實現土地資源的有效配置和利用。

法律界定的模糊，造成如下一些概念的模糊。一是政治概念與經濟概念混淆。例如，《土地管理法》規定，我國“實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。通常認為，全民所有的表現形式是國家，但國家是一個政治概念，不是經濟概念。國家是誰?省政府、縣(市)政府、連鄉(鎮)政府又是誰?各級政府似乎都有理由認為自己可以借國家之名行使權力。最終產生了因土地產權不清而出現的土地問題。二是抽象概念與具體概念混淆。例如，《土地管理法》規定“城市市區的土地屬于國家所有”。這里的城市就是一個抽象范圍，隨著我國城市化進程的加快，農村和郊區不斷地被劃人城市范圍，也就不斷有集體所有制的土地被劃人國有土地所有制的范圍，在這個過程中集體土地所有權如何保障，難有清晰地界定。三是領導個人意圖與百姓意愿混淆。以《土地管理法》為例，其中有規定“國家因為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。而在此之前，《土地管理法》也規定了農村土地屬于農民集體所有，并且由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，按道理征地這種涉及農村主要生產資料利用的問題，其解決方法應該充分考慮農民的意愿和他們的利益問題。而征用的辦法無疑是剝奪了農民對自己擁有土地的處置權，在一定程度上違背了農民意愿，損害了農民權益。

20世紀90年代初，經過法學家們的論證，土地使用權可交易問題得以解決，隨即出現了各類土地開發活動。至90年代末，從香港引進土地批租和城市土地儲備制度，城市政府開始圍繞“地根”開辟第二財政。在土地要素迅速市場化的過程中，長期懸置的土地產權問題被繞開。此種情形下，只能由國家壟斷土地交易市場，先向農民征用，而后再面向土地開發商，或轉讓、或批租、或拍賣。近年來，土地市場交易過火，一批人員“倒在地上”，這些都與土地交易中土地產權不明晰有關。

二、土地管理制度的不完善

1、缺乏科學的“管理”方法

缺乏科學的管理主要表現在：一方面，土地管理部門只重視對單一土地要素數量的監控，忽視對土地利用綜合效能的管理，影響到我國土地資源的可持續利用。主要表現在：耕地銳減對糧食安全的威脅日益加重;不合理的土地利用導致生態環境的嚴重退化，對經濟、社會發展造成了負面影響;耕地減少和生態環境退化的耦合協同作用，加劇了水資源保障壓力，居民的基本生存條件受到影響;粗放型利用土地，產出率低下，造成土地資源浪費。另一方面，對土地的管理只有“管”沒有“理”。例如，用地審批手續煩瑣，征地過程中政府介入過多等情況普遍存在。

2、專業管理人員匱乏，管理效率亟待提高

管理機構缺乏效率，主要表現在兩個方面：一是涉及土地管理的部門結構不合理。目前我國的土地管理部門一定程度上存在著設置臃腫、交叉重復等現象，涉及土地管理的部門相互之間權責也有待明確，各部門之間缺少有效的聯系與合作。例如，我國城市規劃管理部門和國土資源管理部門是分開的，而國土資源管理部門審批用地必須具備城市規劃管理部門的《建設用地規劃許可證》，也就是說，土地管理部門受制于規劃管理部門，它們之間并不是合作關系。這種關系本身就不利于土地資源的有效利用和管理，而權責不清和監督機制的缺乏則使得這些問題進一步惡化。機構設置不合理，不僅嚴重影響了我國土地管理機構的服務質量，而且容易出現“部門利益”、“地方保護主義”的傾向，不利于土地資源的合理配置和利用，更不利于地區之間的合作。二是土地管理人員缺乏相應的專業知識，某些基層管理人員的“服務”意識不夠強，使政府徒有好的管理政策卻得不到好的實施效果。

三、土地管理缺乏法律保障

土地資源管理需要良好的法制環境。實行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實科學發展觀，保證經濟社會可持續發展的必然要求。然而當前土地資源管理中的主要問題，從某種意義上講，不是沒有正確的指導思想和科學的管理方法，而是在具體的實踐當中因缺少有效的監督和法律武器作為支持，使得管理方法沒有被真正落實，造成管理效果大打折扣。

1、立法問題

立法是法律體系的基礎，不存在法律根本就談不上執法與監察的問題。我國目前的土地立法問題主要表現在兩個方面。

(1)土地立法相對滯后。我國土地立法遵循的是“先有實踐一再有政策一最后制定法律”的傳統模式，具有明顯的滯后性，特別是對于那些“尚不成熟的土地問題”或是“需要超前預防的土地問題”，更是缺乏立法的預見性。例如，對于土地儲備、土地發展權歸屬等當前的熱點問題，就沒有一個明確的法律規定。土地立法的滯后性還表現在相關法律法規的補充完善上。一部法律在它最初產生時，不可能把所有可能出現的問題都預估到，而必須通過實際運作，不斷進行補充和完善。這工作如能及時完成，不僅可以避免再次遇到同類問題時因為法律的空白而造成損失，還可以為立法機關積累工作經驗。遺憾的是，由于我國當前對這項工作的必要性缺乏足夠的認識，使得同類問題一再出現。例如，征地補償問題，無論是學術界還是具體實施部門，都認識到法律環節的薄弱是影響問題解決的重要原因，但對于相關法律法規的完善工作卻進展十分緩慢。

(2)土地立法不夠系統詳細，操作性不強。一方面，土地問題雖然形式多樣，但在很多方面是相互聯系的。例如，保護耕地會涉及到退耕還林，建設用地會關系到農業用地等等。既然問題之間相互聯系，那么解決問題的有關法律之間也就應該有可協調之處，應該在立法內容之間確立一些相互協調的原則和方法。目前我國這方面的工作做的十分不夠，導致一些法律法規在實際操作中有一定的困難，往往顧-此失彼。同時，法律作為一個體系，不僅在有關土地問題的法律之間存在相互關聯的現象，在土地法、刑法、民法之間也存在這種關系。例如，在土地違法案件的裁量過程中，勢必會涉及到對有關責任人刑事責任和民事責任的追究。我國目前土地立法工作對這種關系有所忽視。另一方面，土地立法不夠詳細，造成土地法律法規太原則、太抽象而缺乏實際的指導性。例如，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！钡珜τ谑裁词枪怖嬷惖母拍顑群屯庋硬]有清晰界定。

2、執法問題

執法不嚴不是土地違法案件的特性，但是卻在土地違法案件中表現得十分突出，其中又以行政執法不嚴最為明顯。由于土地資本變現的能力非常迅速和直接，而我國的社會主義土地公有制又使行政部門控制了絕大部分土地資源，一些政府官員為了提高自己的政績，或是不以合法的方式和程序使用土地，或是利用行政權力過分干預土地經營者的管理，將行政權力凌駕于法律之上，甚至參與土地違法活動，這本身就是一個執法不嚴問題。同時，由于政府部門就是執法部門，雖然土地法律法規對土地違法行為規定了嚴格的處罰措施，但對土地違法當事人(特別是涉及到政府的土地違法案件)的責任卻很難按規定處理，通常是以罰款取代。從而增加了土地違法者的僥幸心理，使得土地違法案件不斷增多，土地執法難進入惡性循環的怪圈。

3、監察問題

我國土地違法監察不力的問題很大程度上是土地管理體制問題。我國的土地管理體制原來主要為“塊塊管理”，土地管理部門受同級政府領導，并對同級人民政府負責，上下級土地管理部門之間只存在業務指導關系。在這種體制下，土地管理部門領導班子成員的任免權掌握在當地政府和人大手中，土地管理重大事項的決策權也就掌握在當地政府手中，土地管理部門只是同級政府的辦事機構和同級政府意志的執行者。監察人員在處理土地問題時，不得不經?？紤]領導意圖，更不可能對同級人民政府的土地違法行為形成制約。再者，由于相當一部分土地違法案件直接涉及本地區的利益，地方政府間接甚至直接干預監察工作，從而形成地方保護主義。

鑒于“塊塊管理”的種種弊端，2004年起中央政府決定在全國實行省級以下土地垂直管理體制，將土地管理職能部門與其所在地的地方政府隔離，形成土地管理部門內部省、市、縣等不同級別從上到下的垂直管理結構，有力地加強了國家宏觀調控，對于遏制耕地流失、保障農民權益等都有積極意義。但是，由“塊塊管理”到“垂直管理”的轉變是源自中央的一種強制性制度轉變，中央政府主要著眼于全局性、戰略性的目標，而地方政府更重視地方的、短期的發展目標，兩者在土地利用和管理上存在著不同的態度，甚至表現為利益的沖突，因此土地分級垂直管理的體制很難保證中央意愿向地方的有效傳達，“以租代征”在地方的興起就是地方政府對國家法律的一種規避。同時這種垂直管理體制還加強了省級政府及省級國土資源管理部門的權力，從而形成新的弊端。