本罪的行為人是明知自己占用的是耕地，而且改作他用的行為違反土地管理法規，對于占用耕地改作他用會造成大量耕地被毀壞的結果也是明知的。明知自己的行為會發生危害社會的結果，仍然希望或者放任結果的發生。

一、關于農用地及農用地類別

所謂農用地是指直接用于農牧業生產的土地，包括耕地、園地、林地牧草地及其他農用地。耕地是指種植農作物的土地，包括熟地、新開發復墾整理地、休閑地、輪歇地、草田輪作地;以種植農作物為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地;平均每年能保證收獲一季的已墾灘地和海涂，耕地中還包括南方寬小于1米，北方寬小于2米的溝、渠、路和田埂。園地是指種植以采集果、葉、根莖等為主的集約經營的多年生木本和草本作物(含其苗圃)，覆蓋度大于50%或每畝有收益的株數達到合理株數70%的土地。包括果園、桑園、茶園、橡膠園和其他園地。林地是指生長喬木、竹類、灌木、沿海紅樹林的土地。包括有林地、灌木林地、疏林地、未成林造林地、跡地、苗圃，但不包括居民點綠地，以及鐵路、公路、河流、溝渠的護路、護岸林。牧草地指生長草本植物為主，用于畜牧業的土地。包括天然草地、改良草地、人工草地。其他農用地指上述耕地、園地、林地、牧草地以外的農用地，包括畜禽飼養地、設施農牧業用地、農村道路、坑塘水面、養殖水面、農田水利用地、田坎、曬谷場等用地。

農用地的確定和類別劃分是根據土地的土質狀況，氣候、灌溉條件及農牧業生產適應性，兼顧農牧業生產的效益狀況而形成的相對合理的土地利用分類。其分類的主要依據是土地的自然屬性，同時國家在實現在管理職能時，根據社會經濟發展需要適當調整或規劃部分土地為非農用地，是依法改變土地用途的行為。

二、何為非法占用農用地

從人類歷史的發展過程看，最初人們總是選擇自然條件相對較好的地域作為方便汲取生存資源的福地，而自然條件越好的地方，生產活動越是容易且活躍，最終因經濟發達最后形成小集市——現代城市的雛形。這些自然條件好的地方也是最適合農牧業生產的，這就形成了城市發展和農牧業生產的沖突，這就需要政府的管理和規劃以及經過法定程序審批地占用農用地。因此，我們認為，凡未經政府主管部門審批，或雖經審批但批此地用彼地，批少用多，批此類非農牧業用途而實用于彼類非農牧業建設用途，或批為臨時用地而長期占用的均是非法占用農用地的行為。同時還應包括未經批準的租賃土地或以土地投資入股、合作經營及用土地作抵押借貸資金進行其他經營活動等方式的占地行為。

三、如何理解“改變被占有土地用途，造成農用地毀壞的”

所謂改變土地用途是指本為農用地，行為人在占用后作為非農牧業用途使用，如2000年6月16日最高人民法院通過的《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中所規定非法占用耕地(后修改為農用地)建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農牧業建設。由此我們理解改變土地用途，仍用于農牧業用途，則不屬刑法意義上的改變土地用途，如把種植糧食作物的土地改作種植疏菜或果樹，是屬于土地經營者自主經營范圍內的事。又如把一般耕地改作種植牧草，用于畜牧、畜禽養殖，仍是屬于用于農牧業生產。再如，占用農用地建設灌溉用的水利設施，其中不免有建房，圈地情形，卻不屬于本條罪所規定的占用農用地情形。但是如把種植糧食作物或其他經濟作物的土地改作種植草坪或園林，用于體育設施或其他休閑娛樂目的甚或以營利為目的，經營非農牧業項目，就屬于將土地改作他用。這在表現上看似仍種植的是草或樹，但使用土地的目的是非農牧業的，即是將農牧業用地改作他用了。比如有的地方把農用地改作高爾夫球場，又有一些地方為了所謂政績，建設一些形象工程或人造景觀，就屬于這種情況。又如非法占用林地用于建設避暑山莊。

農用地的毀壞，我們認為，農用地的基本用途是用來種植或養殖，一旦這種種植或養殖的功能喪失或土地的種植或養殖能力明顯下降，就是對于農用地的毀壞，至于是永久性毀壞或是或可恢復地毀壞，不影響毀壞農用地結果的這一成立。如有的企業隨意占用農用地(包括土地、坑塘水面、養殖水面、農田水利設施)用于排泄、傾倒工業廢棄物，這就可能使被占用農用地污染，喪失種植或養殖能力，造成土地的永久性毀壞。又如最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中所規定非法占用耕地(后修改為農用地)建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土的也是造成被占用農用地毀壞恢復難度較大或恢復成本較高。

有的人認為，被占用農用地是否被毀壞，看能否恢復，如能夠恢復，則不認為是被毀壞。筆者不同意這一觀點，首先，非法占用農用地罪，是屬于結果加重犯，一旦未經審批占用農用地的行為一經發生，非法占用農用地的性質即已確定，如數量較大，且造成被占用農用地嚴重毀壞，就成立本罪。比中有人非占用農用用于開辦駕駛員訓練學校，雖未污染土地，但因車輛的長期反復軋壓，已使土壤嚴重板結，喪失耕種條件，雖恢復需花費一定代價，但農用地的毀壞結果已經發生，非法占用農用犯罪即成立。就如同故意傷害罪，傷害行為一經實施完畢，且造成被害人輕傷以上的，無論被害人的傷是治愈還是因不治而死亡的，均成立故意傷害罪。同理，在非法占用農用地案件中，土地的被毀壞程度和復耕成本的大小只是量刑的情節之一，并不影響本罪的成立。

四、關于農用地類別確定依據、是否毀壞及毀壞程度的界定

土地類別的確定，主要是依據土壤狀況和農牧業生產效益，同時考慮社會經濟發展需要，由政府土地主管部門劃定的。這既是土地利用的規劃，也是我們辦理土地違法犯罪案件的依據。從理論角度講，每一塊土地其土壤狀況都有一個最適合的作物類型，這是土壤的自然屬性決定的，同時人們為了追求經濟利益的最大化，可能在某個時期改種其他雖不是土地最適合但投入產出比最大的農作物，這又取決于人的社會屬性，這就是土地的利用現狀。我們認為事物的自然屬性是相對穩定的，而社會屬性則是可變的。因此，在辦理非法占用農用地案件時，土地的類別確定，應當主要依據土地主管部門確定的規劃圖，而不應將土地的利用現狀作為依據。

那么，如何界定土地的類別和是否毀壞以及由誰來界定土地的類別和是否毀壞呢?我們認為，首先，土地類別是由土地規劃部門確定的，在辦理非法占用農用地案件時，就應當由土地主管部門來作出結論。其依據也只能是土地利用規劃圖，而非土地利用現狀圖或變更圖等。

土地是否被毀壞了呢?這純屬土地自然屬性范疇。土地被毀壞有多種形式，建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農牧業建設等等。其中挖沙、采石、采礦、取土可能造成耕作層喪失，土壤沙化，排放污水或其他工業廢水可能造成土壤鹽堿化或酸化，這本身也是一種土地的污染，同時堆放固體廢棄物既可能造成土地污染，也可能造成土壤的板結，進行其他非農牧業建設因其所進行的建設可能造成土地的不同類型的毀壞等等。這多種形式的毀壞農用地的行為，對農用地的利用造成的影響可能是土地根本無法耕種，或造成土地的種植或養殖能力嚴重下降。使農牧業和林業生產遭受重大損失。這種毀壞即包括永久性毀壞或毀壞以后恢復成本非常高昂，也包括可恢復性毀壞。這就需要有關專業人士作化驗或評估。所以我們認為，應當由農牧業科技人員或機構通過科學手段取得相關數據并作出土地是否毀壞的結論，或對土地的毀壞可能使農牧業生產或林業生產嚴重減產或遭受的損失情況進行評估。土地是否毀壞、能否恢復以及恢復的成本都將是此類案件量刑處理時的主要依據。

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