“行政訴訟是法院對行政活動的監(jiān)督，這種監(jiān)督依當(dāng)事人申請而進行，是當(dāng)事人不服行政機關(guān)行為的一種救濟手段。”行政審判的最初價值就是監(jiān)督行政權(quán)行使，而行政審判司法建議的價值是根植于行政審判的價值。行政審判司法建議的正當(dāng)性分析就是分析它的價值，監(jiān)督行政權(quán)是其傳統(tǒng)價值。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)的單一“控權(quán)論”逐漸被多重價值所代替，包括秩序、效率、公正、自由等等。自然，行政審判司法建議的價值追求也出現(xiàn)了“傳統(tǒng)與現(xiàn)代”的結(jié)合，一是作為司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的需求;二是對當(dāng)前多重價值追求回應(yīng)而生的能動司法的內(nèi)在需要。

(一)司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的創(chuàng)新

1、行政權(quán)必須受到司法權(quán)的監(jiān)督

孟德斯鳩在《論法的精神》中言，“這是一個永恒的經(jīng)驗，任何具有權(quán)力的人都傾向于濫用權(quán)力，直到遇到限制時為止。”分權(quán)制衡是行政法治的內(nèi)核，“西方憲政理論之下，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)是其權(quán)力配置的基本模式，權(quán)力相互制約和相互監(jiān)督是法治的重要表現(xiàn)。”我國《行政訴訟法》第1條：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”該條明確了我國行政訴訟的三重價值導(dǎo)向，即維護人民利益，保障行政機關(guān)依法行政，保證法院依法行使職權(quán)。但是不可回避的現(xiàn)實難題是僅僅依靠行政訴訟來監(jiān)督行政權(quán)、推進行政機關(guān)依法行政是遠遠不夠的，也難以實現(xiàn)期待的效果。

2、司法權(quán)對行政權(quán)監(jiān)督“本土化”的需要

我們在移植國外的法律制度時總免不了探討本土化的問題。因為法律移植的本體和受體不可能是完全一樣的個體，必然存在各種“排斥反應(yīng)”。筆者認(rèn)為行政審判司法建議就是極具中國特色、也是行政法本土化的一個重要范本。

當(dāng)前行政訴訟監(jiān)督行政權(quán)有著較大的局限性，表現(xiàn)在因為法院財權(quán)依賴政府，無法真正擺脫政府的制約和影響，面對行政機關(guān)的“錯誤”不可能完全“鐵面無私”。行政權(quán)的擴展與普通民眾的矛盾一旦進入行政訴訟，應(yīng)然的、規(guī)范的法律邏輯對法官而言往往讓位于如何息事寧人，如何博弈各方利益，最好能做出皆大歡喜的裁量結(jié)果。對普通民眾而言，行政訴訟繁冗的法律程序以及不盡如人意的訴訟效果無疑是耗時耗力，吃力不討好，不如求助于政府的信訪部門或者黨政機關(guān)。最終的發(fā)展結(jié)果就是行政訴訟的日漸萎縮。如何改變這樣的局面，讓行政訴訟煥發(fā)青春?很多人認(rèn)為通過提高行政審判的地位，通過法院人財物的獨立來實現(xiàn)，但現(xiàn)實是難以企及的。所以筆者認(rèn)為行政審判司法建議制度就是對當(dāng)前狀況作出的一個很好的“反應(yīng)”成果。

(二)能動司法，參與社會管理創(chuàng)新的時代需求

法院作為構(gòu)建和諧社會、維護社會穩(wěn)定的一支重要力量，能動司法積極參與社會管理已成為一種共識。“司法能動主義的本意是指法院以實現(xiàn)實質(zhì)正義為目標(biāo)，當(dāng)法院根據(jù)現(xiàn)實和個案情況形成的觀點與那些立法、行政機關(guān)的法律政策沖突時，優(yōu)先適用法院的觀點，并以此影響立法和行政機關(guān)的決策。”而在行政審判中是否強調(diào)司法能動，取決于司法權(quán)對行政權(quán)的審查力度的把握。“當(dāng)前的行政訴訟模式，用一位學(xué)者的話來描述就是‘政治中的司法’，法定主義的原則依賴于法院在各種力量博弈中的自我限縮，司法建議書集中反映了法院的角色分裂，一方面本著其司法裁判角色，需要對進入訴訟的各類行政行為進行審查得出具有權(quán)威的結(jié)論;一方面因為權(quán)威的弱化，本著其社會和諧維護者的使命，有必要以公文等弱于判決書的表現(xiàn)形式委婉地對行政機關(guān)具體行政行為提出各類司法建議。”當(dāng)前“中國的行政訴訟注定了是一個多中心的司法圖景，在這樣的圖景中行政審判組織的作為十分有限，如何在有限的空間里跳出優(yōu)美的舞蹈，需要制度上的創(chuàng)新，如果說司法建議制度是其極具魅力的舞衣，那么司法能動主義就是其優(yōu)美舞步的舞美設(shè)計。”當(dāng)前的司法建議工作已經(jīng)成為法院參與社會管理創(chuàng)新的重要方式，是“為大局服務(wù)、為人民司法”的重要任務(wù)。

行政審判司法建議作為行政審判權(quán)的一種延伸，通過裁判外的方式維護社會秩序，引導(dǎo)社會規(guī)則的形成，從而參與社會管理創(chuàng)新，是時代的需求和召喚。