如何理解行政復(fù)議第三人

行政復(fù)議第三人雖不是行政行為的直接相對人，但復(fù)議結(jié)果可能對其合法權(quán)益產(chǎn)生損害或影響，因此，建立行政復(fù)議第三人制度體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)依法行政的基本要求，是維護(hù)利害關(guān)系人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保證正確及時地化解決行政爭議的需要。行政復(fù)議第三人易產(chǎn)生不同理解的相關(guān)問題進(jìn)行探討。

一、第三人能否作為行政復(fù)議申請人直接提出行政復(fù)議。

目前藥品監(jiān)督管理部門規(guī)定，開辦零售藥店與臨近的藥店距離不得小于100米。如果藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)了某藥店開辦的申請，他的臨近藥店是否可以作為第三人對此行政許可行為提出行政復(fù)議呢?

行政復(fù)議申請人，是指認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請的公民、法人或者其他組織。《行政復(fù)議法》第十條規(guī)定：“依照本法申請行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織是申請人”。“同申請復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議”。從行政復(fù)議法的條款看，沒有明確指明第三人能否作為行政復(fù)議申請人。但第三人并非絕對對于行政行為沒有直接關(guān)系，第三人分為原告型第三人和被告型第三人，除了被告型第三人不能提起復(fù)議外，原告型第三人有時候也是具體行政行為的直接指向人，只不過沒有提起復(fù)議而已。

二、第三人參加行政復(fù)議是權(quán)利還是義務(wù)。

我國行政復(fù)議法第十條第三款規(guī)定，同申請行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議。該規(guī)定明確了第三人的法律性質(zhì)-行政復(fù)議當(dāng)事人的主體，第三人參加行政復(fù)議的路徑-主動申請或復(fù)議機(jī)關(guān)通知。但由于規(guī)定用的是“可以”，從而在行政復(fù)議實踐中，對是否必須列第三人參加復(fù)議，產(chǎn)生了較大分歧。

比如，藥品監(jiān)督管理部門因為與臨近的藥店距離原因拒絕了某公民的開辦申請，其提出行政復(fù)議。那么，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是否有必要通知臨近的藥店作為第三人參加復(fù)議呢?

行政復(fù)議第三人參加行政復(fù)議，是其一項法定權(quán)利;對行政復(fù)議機(jī)關(guān)來說，是其一項法定義務(wù)。一方面，只要復(fù)議機(jī)關(guān)審查的具體行政行為涉及申請人以外的其他相對人的，該相對人就有申請參加行政復(fù)議的權(quán)利，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須準(zhǔn)予其參加行政復(fù)議。另一方面，申請人以外的利害關(guān)系人沒有申請參加行政復(fù)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)通知其參加行政復(fù)議。當(dāng)然，接到通知后，其他利害關(guān)系人是否參加到行政復(fù)議中，仍是其權(quán)利，而不是義務(wù)。

行政復(fù)議第三人參加復(fù)議，是法律賦予其一種程序選擇權(quán)。第三人能否參加行政復(fù)議，不是行政復(fù)議機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。未追加第三人參加行政復(fù)議應(yīng)屬違反法定程序。

行政復(fù)議法第十條第二款規(guī)定，同申請行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人和其他組織可以作為第三人參加復(fù)議。有人認(rèn)為，該款是任意性規(guī)范。行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件的實際情況決定是否追加其作為第三人參加復(fù)議。筆者不贊同此觀點，該款是授權(quán)性規(guī)范，即授予“同申請行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人和其他組織作為第三人參加復(fù)議”的權(quán)利。是否“作為第三人參加復(fù)議”，權(quán)利主體具有選擇權(quán)。而作為復(fù)議機(jī)關(guān)則有保障權(quán)利主體實現(xiàn)其“作為第三人參加復(fù)議”之義務(wù)。

行政訴訟法第二十七條也有類似的規(guī)定：“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。”作為權(quán)利主體，可以選擇是否作為第三人參加訴訟;但法院則有義務(wù)保障權(quán)利主體“作為第三人參加訴訟”權(quán)利的實現(xiàn)：如果權(quán)利主體申請參加訴訟的，應(yīng)當(dāng)追加為第三人，并通知其他當(dāng)事人;如果沒有主動申請參加，法院應(yīng)當(dāng)主動追加其作為第三人參加訴訟，列為當(dāng)事人。至于其是否參加訴訟活動，不影響其當(dāng)事人的訴訟地位。法院如果沒有盡到保障義務(wù)致使“同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織”不能作為第三人參加訴訟的，屬于違法訴訟程序的“遺漏當(dāng)事人”的情形。

三、行政復(fù)議決定書應(yīng)否送達(dá)第三人。

行政復(fù)議旨在保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益、保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。但是，行政復(fù)議決定書是否送達(dá)第三人，行政復(fù)議法中沒有作出明確規(guī)定，從而導(dǎo)致在工作實際中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往只把復(fù)議決定書送達(dá)申請人和被申請人，不送達(dá)第三人，以為法律沒有規(guī)定，就沒有這個義務(wù)。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議決定書應(yīng)當(dāng)送達(dá)第三人，否則，就是侵害了第三人的合法訴訟權(quán)利。

四、第三人到底能否作為行政復(fù)議的申請人?

第一：從行政復(fù)議法的立法本義來看：本義之一是保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。通過行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法撤銷或者改變了違法的或者不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益得到維護(hù)。本義之二是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。

第二，從制定行政復(fù)議法的憲法理論依據(jù)看，憲法規(guī)定：“公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利。對于任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。”

第三、《行政復(fù)議法》第二條：“公民、法人或其它組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益可向行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請。”可以理解為有權(quán)提出復(fù)議申請的，只能是認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到具體行政行為侵犯的公民、法人或者其它組織。只要認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵犯，就可以依法提出申請。

上述三點的闡述，可以說明，第三人作為利害關(guān)系人，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了他們的合法權(quán)益，作為公民、法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織均有權(quán)向復(fù)議機(jī)關(guān)提出申請復(fù)議，這充分體現(xiàn)了《行政復(fù)議法》的立法宗旨。