一是行政機關(guān)的行政權(quán)極不完整，并非所有的行政決定都是由行政機關(guān)作出的，有一部分實際上是黨和政府同時做的，也有一部分公權(quán)力的行使是由企事業(yè)單位和自治組織做的，解決其他內(nèi)部的行政爭議和行政決策相關(guān)聯(lián)的行政爭議，如果靠單一的司法救濟的途徑看來，有力不從心的方面。二是行政機關(guān)的依法行政尚處于初級階段，法律還沒有成為評價行政行為的唯一標準。有一些法外的行為也要進行合法性和合理性的評價，需要以法律為平臺更加的彈性。以上我們對各地規(guī)范性文件的制度文本的分析可以看到各地的復(fù)議調(diào)解規(guī)定非常重視行政性目標，各地的實踐也非常注重復(fù)議調(diào)解在減緩矛盾、平息糾紛方面的功能。

2008年吉林省受理并審結(jié)的1289件行政復(fù)議案件中，運用行政復(fù)議調(diào)解方式結(jié)案的占38%，而這些案件都是在《行政復(fù)議法》規(guī)定的2個月期限內(nèi)審結(jié)的。松原市政府在2008年對城市進行大批改造，其中涉及的家庭近萬戶，一時間因為動遷補償問題有近800多戶申請行政復(fù)議，松原市政府在對這些案件進行行政復(fù)議中，將行政復(fù)議調(diào)解與聽證有效的結(jié)合起來，最終95%達成調(diào)解協(xié)議，城市改造全部按期完成，保證了當?shù)卦诔鞘懈脑爝^程中的社會穩(wěn)定。2008年長春市政府受理67件行政復(fù)議案件，通過調(diào)解結(jié)案的案件中，調(diào)解成功率達到了100%，行政復(fù)議履行率達到了97%。僅有一件由于客觀原因沒有得到。而不在行政復(fù)議調(diào)解范圍內(nèi)，通過作出行政復(fù)議決定結(jié)案的54件案件中，上訴率達到31%，繼續(xù)走上訪途經(jīng)的占11%在《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》、《吉林省行政復(fù)議調(diào)解辦法》中分別規(guī)定了社會敏感、矛盾尖銳等重大案件適用行政復(fù)議調(diào)解，這說明行政復(fù)議調(diào)解在解決社會重大問題，促進社會和諧的功能中的作用，通過制度加以確認。江西省、杭州市、吉林市等地也都有類似的規(guī)定。

其次，現(xiàn)階段我們應(yīng)高度關(guān)注行政復(fù)議調(diào)解的價值性目標，特別關(guān)注其中的法律示范目標。無疑，對行政性目標的追求是行政復(fù)議調(diào)解制度的優(yōu)勢所在，必須堅持，但是一個制度的有效性并不能證明其正當性。對于行政復(fù)議，從政治家的角度看，有實用主義的傾向，無論是法律平臺還是非法律平臺，只要解決問題就可以。單純的實用主義對于建設(shè)社會主義法治國家是危險的。退一步，我們追求行政復(fù)議調(diào)解的行政性目標，也必須追求的是目標實現(xiàn)的有效性和長期性，這樣我們就必須在重視其行政性目標的同時，關(guān)注其價值性目標。在實踐中一些行政復(fù)議調(diào)解組織者對調(diào)解的意思自治、平等參與、合意抉擇、合法規(guī)范等原則不重視，民主意識較弱，在行政復(fù)議調(diào)解過程中往往僅注重調(diào)解結(jié)果，而不關(guān)心調(diào)解過程中體現(xiàn)出來的民主理念，平等意識等內(nèi)容，這對該制度的發(fā)展與構(gòu)建是很不利的。實踐中也出現(xiàn)復(fù)議人員與行政糾紛雙方當事人共同串通而損害社會公共利益和他人合法權(quán)益，或者復(fù)議機關(guān)、行政機關(guān)利用其優(yōu)越地位來強迫管理相對人接受其不公平的條款甚至霸王條款等現(xiàn)象。表面上糾紛得以解決，實際帶來更嚴重的隱患。作為治理的有效手段，行政復(fù)議調(diào)解必須以合法性為前提。行政復(fù)議調(diào)解不同于民事爭議的調(diào)解，在私法領(lǐng)域，原則上，私人合意高于法律規(guī)定。而在行政糾紛中，雙方合意的有效性必須以不侵害國家利益、公共利益和他人利益為前提，也即行政爭議一方(行政機關(guān))的意志自由是有限的，因為它處置的并非個人權(quán)益。