一、申請行政復議和提起行政訴訟的關系

第三十七條規定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。法律。法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。依照行政訴訟法的規定，在提起行政訴訟之前是否需要經過行政復議，分為兩種情況：

在法律、法規沒有規定需要先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服才能向人民法院起訴的情況下，當事人可以先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服再向人民法院起訴;也可以不經過行政復議，直接向人民法院提起行政訴訟。這是一種由當事人自己選擇的辦法，屬于這種情況的有：

(1)行政機關所作出的沒有法律、法規作為依據，也沒有可以參照的規章，應當依照行政訴訟法的規定。比如，某地鄉政府要求當地農民一律在某月、某日開耕，否則，遲耕一日罰款五元，在這種情況下，被處罰的人可以先向縣級人民政府有關主管部門申請行政復議，對行政復議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟;也可以直接向縣級人民法院提起行政訴訟。

(2)行政機關作出的具體行政行為雖然有法律、法規的規定作為依據，但是法律、法規中未規定可以申請行政復議或者提起行政訴訟的問題。例如，《文物保護法》第三十條規定，對發現文物隱匿不報，不上交國家，以及私自經營文物購銷活動等行為，可以給予警告、罰款。沒收非法所得等行政處罰，但沒有規定被處罰人對行政處罰決定不服可以申請行政復議或者提起行政訴訟。在這種情況下，當事人也可以自己選擇先申請行政復議或者直接向人民法院提起行政訴訟。

(3)法律、法規雖然規定了當事人對行政機關作出的具體行政行為不服可以向人民法院提起行政訴訟，但是未規定申請行政復議的問題的，當事人可以先申請行政復議。例如，《》第十四條和《》第六條都規定了當事人對人民政府處理決定不服的，可以在接到通知書之日起一個月內向人民法院起訴，但又都沒有對申請行政復議問題作出規定，在這種情況下，當事人也可以先申請行政復議，對行政復議不服再提起行政訴訟。

(4)法律、法規本身就規定可以由當事人自由選擇的。例如，《海關法》第五十三條規定，當事人對海關的處罰不服的，可以向作出處罰決定的海關或者上一級海關申請復議，對復議仍然不服的，可以向人民法院起訴;當事人也可以直接向人民法院起訴。需要注意的是，公民、法人或者其他組織在選擇申請行政復議或直接向人民法院提起行政訴訟時，不得就同一內容既向行政機關申請復議又向人民法院提起行政訴訟。選擇行政復議的，需經行政復議后，對行政復議決定不服的再向人民法院提起行政訴訟。選擇直接向人民法院提起行政訴訟的，不能再向行政機關申請行政復議。第二，在法律、法規規定應當先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服的才能向人民法院提起行政訴訟的情況下，公民、法人或者其他組織必須依照法律、法規的規定，先經行政復議后，才能向人民法院提起行政訴訟。在這種情況下，行政復議成為提起行政訴訟的前置條件，不經行政復議直接向人民法院提起行政訴訟的，人民法院不予受理。比如，被裁決受治安管理處罰的人或者被侵害人不服公安機關或者鄉(鎮)人民政府裁決的，在接到通知后五日內，依照的規定，必須先向上一級公安機關提出申訴，不服上一級公安機關裁決的，才能向當地人民法院提起訴訟。行政復議法本條規定的是這種情況。

二、司法最終裁決原則經過行政復議解決爭議是值得提倡的。

行政復議制度有著許多優點。它不但程序簡易，能夠迅速解決爭議，而且由于復議機關不僅可以撤銷或變更違法的行政行為，還可以對具體行政行為中不盡合理之處，即不當的具體行政行為進行糾正，使爭議能夠得到合理的解決。另外，通過行政復議，也便于上級行政機關對下級行政機關的行政行為實行監督，有利于提高行政機關和行政機關工作人員的業務水平和法制觀念。總的來說，行政復議機關是依照法律、法規規定來對具體行政行為進行重新審查的，絕大部分爭議都能通過行政復議得到合理的解決，據有關資料統計，從1991年1月，行政復議條例開始實施，至1997年底，全國共發生行政復議案件約二十二萬件，平均每年發生三萬件。從行政復議機構作出的行政復議決定看，維持原具體行政行為的約占50%，撤銷的約占20%，變更的約占10%，以其他方式結案的，如申請人撤回行政復議申請、責令被申請人履行職責等，約占20%。申請人不服行政復議決定，提起行政訴訟的約占全部行政復議案件的25%。即使出現錯誤，申訴人仍可以向人民法院提起行政訴訟，經行政訴訟使自己的合法權益得到保護。因此，經過行政復議解決爭議是值得提倡的。但是，同時，在法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起訴訟的情形下，往往存在著行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的情況。在這種情況下，為使公民、法人或者其他組織有一個請求解決問題的渠道，法律規定，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。可以使公民、組織能夠充分行使利。實際上，行政復議機關作出的行政復議決定，除非有法律特別規定，并不具有最終法律效力，行政復議申請人不服還可以依法向人民法院提起行政訴訟。人民法院對提起行政訴訟的具體行政行為享有最終裁決權，即人民法院有權對行政復議案件作出有最終法律效力的判決。這是的一項原則，稱為司法最終裁決原則。由于行政復議機關往往是作出具體行政行為的行政機關的上級行政機關，有的具體行政行為在作出之前已經征求上一級行政機關的意見，有的是經過上一級行政機關批準之后才作出的，因此，再經，有可能使錯誤的具體行政行為得不到及時的糾正。比如，對違法的具體行政行為應該撤銷的不撤銷，對不當的具體行政行為應該變更的不變更。公民、法人和其他組織對上級行政機關能否公正審查下級行政機關的決定往往也有疑慮。比如，一般說來，應該是行政復議的案件多于行政訴訟才合情理。而目前在我國，行政訴訟和行政復議相比，行政訴訟的案件遠遠超過行政復議，現在這種情況，說明了一定的問題，必須予以考慮。行政復議案件上不來的主要原因之一是行政復議缺乏一定的公正性。因此，當人民認為行政機關的裁決失之公正時，為保證行政復議得到公正的解決，原則上必須給其留有訴諸法院的出路，應當允許一切行政爭議都可以最終訴諸法院作出裁決。由法院對行政爭議作出最終裁決，既表明國家對保護公民的訴權及合法權益的強烈意愿，又表明國家把法院作為監督行政機關依法行使權力的一種外部制約力量。它有利于強化行政機關及其工作人員依法辦事的觀念，督促處理行政爭議的行政機關及其工作人員依法公正辦案，盡管這種監督和督促力量在許多情況下是潛在的，但它確實對于在制度上保障行政爭議在法院外得以公正地解決發揮著重要作用，使行政機關裁決行政爭議的制度得以健康的發育和成長。

三、期限問題

本條規定：行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。這也可以說是一種不服行政復議提起行政訴訟一般期限的規定，不過第二種情況并非行政復議機關已經作出行政復議決定，而是法律規定對行政復議機關到期未作出決定的，視為已經作出決定，允許申請行政復議的人直接向人民法院提起行政訴訟。這樣規定的目的，是為了敦促行政復議機關在法定的行政復議期限內完成行政復議行為，使申請行政復議的人能夠及時地行使訴權，有效地保護其合法權益。同時，有助于保證行政效率，及時了結行政爭議。該規定不僅適用于行政復議機關在一般期限內逾期不作出決定的情況，同時也適用于行政復議機關應當在特別期限內作出行政復議決定而逾期未作出決定的情況。總之，凡在法定期限內行政復議機關未作出行政復議決定的，申請行政復議的人可以在行政復議期滿之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟。

四、實體權還是程序權問題

本條規定，行政復議機關對行政復議決定不予受理或者逾期沒有作出行政復議決定的，申請人可以自收到不予受理決定書之日起或者在行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。也就是說，行政復議機關對行政復議決定不予受理或者受理行政復議案件超過法定期間沒有作出行政復議決定的，可以引起行政訴訟。本條只涉及行政復議前置的行政復議，還應當包括可選擇的行政復議和終局行政復議，所有的行政復議機關對行政復議申請不予受理或者受理后逾期沒有作出行政復議決定，申請人都可以提起行政訴訟。行政復議前置是指相對人對具體行政行為不服，必須首先通過申請行政復議這一途徑尋求救濟。對行政復議裁決不服，方可提起行政訴訟。也就是說，這類行政復議的相對人如欲提起行政訴訟，必先經過行政復議這一程序，否則，人民法院將不予受理。也就是說，行政復議機關對行政復議決定不予受理或者受理后逾期不作行政復議決定，并不能導致申請人訴訟權的喪失。這符合行政復議法保護公民、法人和其他組織的合法權益的立法目的。行政復議機關對行政復議決定不予受理或者受理后逾期沒有作出行政復議決定，表明申請人請求行政復議機關保護其人身權和財產權等合法權益這一目的在行政復議程序中已經不可能實現。通過行政訴訟，可以使這一目的最終得以展示。特別是行政復議逾期，不僅使申請人的合法權益得不到保護，也違背了行政復議機關的法定職責，申請人可以因此提起行政訴訟。《行政訴訟法》第十一條第一款第五項規定了申請人因申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的提起的訴訟，屬于人民法院的受案范圍。因此，本條規定，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟，對于行政管理相對人權益的保護，包括了程序權和實體權。前者是基礎，后者是目的。不保護程序權，實體權難以實現;不保護實體權，程序權失去意義。因此，兩方面的權益，都是行政復議法保護的客體。