2001年4月A縣某生化公司未經環保部門審批新上硫酸軟骨素生產項目，并投入正式生產。同年12月A縣環保局在查清事實的基礎上，依據《建設項目環境保護管理條例》(以下簡稱《條例》)第28條的規定對該生化公司作出“停止硫酸軟骨素項目生產并罰款5000元”的行政處罰決定。該生化公司不服向A縣人民政府提請行政復議。復議機關受理后，經審查，認為環保局應適用《條例》第24條的規定，即以處罰決定所依據的法律條款錯誤為由，作出了撤銷行政處罰決定，責令縣環保局重新作出具體行政行為的復議決定。

行政復議決定送達雙方當事人后，申請人沒有異議，但作為被申請人的縣環保局卻認為行政復議決定中認定適用法律錯誤是不當的。然而，按照現行法律規定，如果被申請人對行政復議決定不服既不能提起行政訴訟，也無上級行政復議機關對下級行政復議機關不當行為實施監督的法律依據。即因為沒有法定途徑尋求救濟，從而導致縣環保局一直作不出新的行政處罰決定。

[評析]

本案中申請人、被申請人及復議機關對本案申請人的環境違法事實均無異議。申請人未經環保部門審批，擅自進行硫酸軟骨素項目生產，超標廢水污染環境的違法事實非常清楚。案件經過行政復議機關審查后，在適用法律上產生了爭議。即是應當適用《條例》第28條還是應當適用第24條的規定。

條例》第28條規定：建設項目需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者經驗收不合格，主體工程正式投入生產或者使用的，由環境保護行政主管部門責令停止生產或者使用，可以處10萬元以下的罰款。第24條規定：對未報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的，責令其限期補辦手續;逾期不補辦手續，擅自開工建設的，責令停止建設，可以處10萬元以下的罰款。從條文規定可以很清楚地看出第24條適用于尚未開工建設的建設項目。其處罰程序是首先應責令其補辦手續，逾期不補辦且擅自開工建設的才給予責令停止建設的處罰。而本案中的建設項目已經進入正式生產階段，且對環境造成了污染，此時對違法行為的處罰應首先責令其停止生產，使停止繼續污染環境。國家環保總局1999年《關于建設項目環保設施驗收等問題的復函》中已經明確解釋：對未報批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表，且已經投入生產的建設項目，應按照《條例》第28條處理。因此，A縣人民政府認為申請人的生產項目“屬于在未辦理環保審批、驗收手續的情況下開工建設生產，不屬于已經主管部門批準而環保設施未建成、未驗收或驗收不合格的情況。”是對《條例》24條、28條的片面理解，沒有考慮環境違法行為的危害結果，顯然其認定的法律適用錯誤是不當的。原行政處罰決定被行政復議機關撤銷后，由于縣環保局無法依據《條例》第24條認定違法并作出新的行政處罰，導致企業的違法行為不能及時處理，案件長期無法結案。

行政復議法與行政訴訟法均賦予了行政管理相對人不服行政機關的行政復議決定尋求救濟的權利，但是對于被申請人一方的行政機關如果不服復議機關的復議決定應如何解決，法律并沒有作出規定。由此可見，對于被申請人不服復議決定也應當規定相應的申訴監督途徑，以更好地完善行政復議制度，使行政復議制度更加合法公正。