原告：如皋市城東區(qū)供銷合作社(以下簡(jiǎn)稱**供銷社)。

被告：如皋市人民政府(以下簡(jiǎn)稱市政府)。

第三人：丁其梅

2002年5月10日，原告**供銷社具報(bào)告給如皋市國(guó)土資源局東-陳土管站、如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府下屬的如皋市東-陳**管理服務(wù)站，申請(qǐng)對(duì)其餐廳的西墻和北墻進(jìn)行原地維修，并在報(bào)告中注明了所維修墻的高度、長(zhǎng)度：西墻長(zhǎng)11.4米，高5.2米，北墻長(zhǎng)19.2米，高3.2米。當(dāng)日東-陳土管站、東-陳**管理服務(wù)站均作出了同意維修的審批意見(jiàn)。原告在施工過(guò)程中遭第三人丁其梅阻擋，原告于2002年12月27日向法院提起民事訴訟，審理中，原告于2003年6月20日向法院申請(qǐng)撤訴，6月25日法院裁定準(zhǔn)許撤訴。原告在對(duì)其餐廳北外墻施工時(shí)又遭第三人丁其梅阻擋，2003年7月4日原告又向法院提起民事訴訟，請(qǐng)求判令第三人丁其梅立即停止妨礙原告維修房屋的行為。法院于2003年9月18日作出了(2003)皋民一初字第263號(hào)民事判決書(shū)，判決原告維修房屋第三人不得阻擋。2003年9月29日，第三人向被告提起行政復(fù)議，因東-陳土管站屬于如皋市國(guó)土資源局的下設(shè)機(jī)構(gòu)、東-陳**管理服務(wù)站屬于如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，11月24日被告作出皋復(fù)字(2003)第44號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)，撤銷了如皋市國(guó)土資源局、如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府于2002年5月10日分別作出的同意原告維修房屋的批準(zhǔn)意見(jiàn)。原告不服，于2003年12月19日向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷被告的皋復(fù)字(2003)第44號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)，法院同日立案受理。

另查，原告與第三人系南北臨街鄰居，原告在南，第三人在北，其西側(cè)為東-陳鎮(zhèn)南北主要街道，兩戶間有1米左右寬東西向短巷道。原告餐廳北外墻高從3.2米到1.1米不等，與第三人相鄰部分有1.1米高的墻體。第三人在庭審中述稱，其于2003年9月才知道對(duì)如皋市國(guó)土資源局、如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府的審批行為有權(quán)向被告申請(qǐng)行政復(fù)議。

原告起訴稱：被告作出的皋復(fù)字(2003)第44號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)是在超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限后受理作出的，該復(fù)議決定違反法律規(guī)定程序，侵犯了其合法權(quán)益，請(qǐng)求法院判決撤銷。

被告辯稱：1、如皋市國(guó)土資源局、如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府均未在法定答復(fù)期限內(nèi)提出復(fù)議已過(guò)期限的主張，且未在指定的期限內(nèi)提出丁其梅的復(fù)議申請(qǐng)已超過(guò)法定期限的相關(guān)證據(jù)，故其受理復(fù)議申請(qǐng)程序合法;2、復(fù)議決定認(rèn)定事實(shí)是清楚的;3、如皋市國(guó)土資源局、如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府的批準(zhǔn)行為不符合法定形式要件，其作出撤銷決定是正確的。

第三人述稱：市政府撤銷如皋市國(guó)土資源局、如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府2002年5月10日分別作出的同意原告**供銷社維修房屋的批準(zhǔn)意見(jiàn)事實(shí)清楚、適用法律正確，體現(xiàn)了人民政府對(duì)人民的關(guān)心和負(fù)責(zé)，請(qǐng)求人民法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

[裁判要點(diǎn)]

如皋市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，申請(qǐng)復(fù)議的期限應(yīng)當(dāng)從其知道或應(yīng)當(dāng)知道申請(qǐng)期限和行政復(fù)議機(jī)關(guān)之日起計(jì)算，第三人2003年9月知道申請(qǐng)期限和行政復(fù)議機(jī)關(guān)后于9月29日向被告提出申請(qǐng)，被告受理其申請(qǐng)并不侵犯原告的合法權(quán)益，因此，原告所稱的被告逾期受理申請(qǐng)的行為侵權(quán)的理由難以成立。如皋市國(guó)土資源局東-陳土管站、如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府下屬的東-陳**管理服務(wù)站均無(wú)權(quán)對(duì)原告的維修申請(qǐng)進(jìn)行審批，其審批行為均沒(méi)有法律、法規(guī)或規(guī)章等作為依據(jù)。因此，被告作出的復(fù)議決定證據(jù)存在，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，依法應(yīng)予維持。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(一)款之規(guī)定，作出了維持被告如皋市人民政府作出的皋復(fù)字(2003)第44號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)的判決。

原告不服，上訴于江蘇省南通市中級(jí)人民法院。二審法院認(rèn)為，如皋市國(guó)土資源局東-陳土管站、如皋市東-陳鎮(zhèn)人民政府下屬的東-陳鎮(zhèn)**管理服務(wù)站對(duì)原告的批準(zhǔn)維修行為不僅形式違法，且與《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十二條、《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第十五條的規(guī)定相悖，被告所作撤消決定事實(shí)清楚，適用法律正確，程序合法。遂根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第(一)項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

[評(píng)析]

本案最大的成功之處，就在于法官通過(guò)審判實(shí)踐中的法律解釋，彌補(bǔ)了《行政復(fù)議法》第九條有關(guān)申請(qǐng)復(fù)議期限規(guī)定的不足。解決本案遵循了如下基本思路：

一、丁其梅是否具備單獨(dú)提起行政復(fù)議的主體資格

所謂行政復(fù)議，是指行政相對(duì)人認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查該具體行政行為的申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為進(jìn)行合法、適當(dāng)性審查，并作出行政復(fù)議決定的一種法律制度。據(jù)此，有資格提起行政復(fù)議的應(yīng)為行政相對(duì)人。在行政法理論中，行政相對(duì)人是指行政管理法律關(guān)系中與行政主體相對(duì)立的一方當(dāng)事人，即行政主體行政行為影響其權(quán)益的個(gè)人、組織。行政相對(duì)人又可分為直接相對(duì)人和間接相對(duì)人。直接相對(duì)人是行政主體行政行為的直接對(duì)象，其權(quán)益受到行政行為的直接影響，如行政許可、行政給付的申請(qǐng)人等。間接相對(duì)人是行政主體行政行為的間接對(duì)象，其權(quán)益受到行政行為的間接影響，如行政許可關(guān)系中其權(quán)益可能受到許可行為不利影響的與申請(qǐng)人有利害關(guān)系的人等。司法實(shí)踐中，一般將直接相對(duì)人習(xí)慣地稱為行政相對(duì)人，而將間接相對(duì)人稱為利害關(guān)系人。本案中，**供銷社向東-陳土管站、東-陳**管理服務(wù)站申請(qǐng)維修圍墻，二行政主體是否同意的行為與**供銷社的權(quán)益有直接關(guān)系，故**供銷社為本案的行政相對(duì)人。丁其梅的房屋與**供銷社的圍墻相鄰，如果**供銷社的北圍墻依批準(zhǔn)的3.2m建成，則不但丁其梅一樓的采光、通風(fēng)受到影響，而且有可能影響二樓陽(yáng)臺(tái)的使用，基于與**供銷社的相鄰關(guān)系，二行政主體的同意行為與丁其梅的利益產(chǎn)生利害關(guān)系，故丁其梅為本案的利害關(guān)系人。

依前所述，**供銷社以其行政相對(duì)人的地位取得申請(qǐng)復(fù)議的主體資格，而根據(jù)行政復(fù)議理論，利害關(guān)系人只有以第三人的身份才能參加到行政復(fù)議中來(lái)。本案遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，作為行政相對(duì)人的**供銷社并未提起行政復(fù)議。在這種情況下，利害關(guān)系人丁其梅能否單獨(dú)提起行政復(fù)議?對(duì)此，法律沒(méi)有明確規(guī)定。通說(shuō)認(rèn)為，第三人在行政復(fù)議中具有獨(dú)立的法律地位，他不依附于申請(qǐng)人或被申請(qǐng)人，享有與申請(qǐng)人基本相同的復(fù)議權(quán)利。據(jù)此可以認(rèn)為，既然利害關(guān)系人參加到已經(jīng)開(kāi)始的行政復(fù)議中去后享有與申請(qǐng)人同樣的復(fù)議權(quán)利，那么，當(dāng)行政相對(duì)人不申請(qǐng)復(fù)議時(shí)，利害關(guān)系人同樣可以單獨(dú)提起行政復(fù)議。換個(gè)角度說(shuō)，如果在這種情況下不允許利害關(guān)系人單獨(dú)提起行政復(fù)議，則行政復(fù)議制度糾正違法或不當(dāng)行政行為，保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益的目的就難以實(shí)現(xiàn)。因此，前文關(guān)于行政復(fù)議概念中所稱的“行政相對(duì)人”應(yīng)作廣義的理解，即既包含直接相對(duì)人，也包括間接相對(duì)人。這樣丁其梅依法取得單獨(dú)提起行政復(fù)議的主體資格。

二、丁其梅申請(qǐng)復(fù)議期限應(yīng)從何時(shí)起算

《行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng);但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)60日的除外。”結(jié)合本法第十條第二款“同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復(fù)議”的規(guī)定，可以確定，該法并未將行政復(fù)議的單獨(dú)提起權(quán)賦予利害關(guān)系人，亦即沒(méi)有明確利害關(guān)系人提起行政復(fù)議的期限，這是《行政復(fù)議法》的第一點(diǎn)缺失;該法的第二點(diǎn)缺失是對(duì)“知道”的對(duì)象未能進(jìn)一步進(jìn)行明確。行政相對(duì)人或利害關(guān)系人是在“知道”具體行政行為的內(nèi)容后60日內(nèi)提起復(fù)議申請(qǐng)，還是在“知道”對(duì)具體行政行為復(fù)議申請(qǐng)期限和復(fù)議機(jī)關(guān)后60日內(nèi)提起復(fù)議申請(qǐng)?這里的“知道”是理解為具體行政行為送達(dá)后的“必然知道”，還是根據(jù)情勢(shì)分析推理后的“應(yīng)當(dāng)知道”?

對(duì)于第一點(diǎn)缺失。行政復(fù)議法之所以將申請(qǐng)期限定為60日，而不是訴訟法中的2年，一個(gè)很重要的原因就是行政復(fù)議必須以及時(shí)為原則，過(guò)長(zhǎng)的復(fù)議期限不能提高行政復(fù)議機(jī)關(guān)的工作效率，也會(huì)影響合法、合理的行政行為的有效執(zhí)行。而《行政復(fù)議法》第十條之所以允許利害關(guān)系人在行政復(fù)議開(kāi)始后加入，主要是為了維護(hù)其合法權(quán)益不受侵犯，不能就此認(rèn)定，利害關(guān)系人提起行政復(fù)議的期限可以長(zhǎng)于行政相對(duì)人。因此，從法律實(shí)施的統(tǒng)一性考慮，利害關(guān)系人單獨(dú)提起行政復(fù)議的期限應(yīng)等同于行政相對(duì)人，同為60日。

對(duì)于第二點(diǎn)缺失。我們不妨采用反證法來(lái)進(jìn)行分析。假設(shè)《行政復(fù)議法》第九條中的“知道”應(yīng)當(dāng)理解為“知道具體行政行為的內(nèi)容”，那么，當(dāng)行政機(jī)關(guān)告知行政相對(duì)人具體行政行為的內(nèi)容之后，行政相對(duì)人完全可能因法律知識(shí)的欠缺而不知道自己享有對(duì)該行政行為的復(fù)議權(quán)，或者雖知道有復(fù)議權(quán)而不知向何機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，在這樣的情況下，要求行政相對(duì)人在知道行政行為后60日內(nèi)申請(qǐng)復(fù)議顯然是一種苛求，這樣的行政救濟(jì)手段顯然是一種擺設(shè)。行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，是否要告知相對(duì)人及利害關(guān)系人復(fù)議權(quán)及其復(fù)議機(jī)關(guān)?實(shí)踐中有人持不同主張。他們認(rèn)為，復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)是《行政復(fù)議法》設(shè)定的，它們不以行政機(jī)關(guān)是否告知而存在，行政機(jī)關(guān)是否告知復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)，并不影響相對(duì)人及利害關(guān)系人行政復(fù)議權(quán)的行使。我們認(rèn)為這種觀點(diǎn)是不正確的。因?yàn)樾姓?fù)議的受案范圍并不包括行政機(jī)關(guān)的全部行政行為，法律對(duì)哪些行為可復(fù)議、哪些行為不可申請(qǐng)復(fù)議有著特別的規(guī)定，復(fù)議期限、復(fù)議機(jī)關(guān)也因行政行為的不同而有所區(qū)別。行政機(jī)關(guān)不交待復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)，將很難確定相對(duì)人是否知道復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)。因此，法律要求完整的具體行政行為必須包括內(nèi)容、時(shí)間及救濟(jì)途徑。如《行政處罰法》第三十九條明確規(guī)定，行政處罰決定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明“不服行政處罰決定，申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。”據(jù)此，行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)。

關(guān)于“知道”的理解。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)作廣義的理解，即既包括具體行政行為送達(dá)后的“必然知道”，也包括具體行政行為未送達(dá)，僅根據(jù)其他情況推理得知“應(yīng)當(dāng)知道”。因?yàn)樵谙蚍ㄖ紊鐣?huì)邁進(jìn)的過(guò)程中，不少行政機(jī)關(guān)的行政行為的規(guī)范還有一個(gè)過(guò)程，如果把第九條的“知道”一律理解為“必然知道”，那么，對(duì)于行政機(jī)關(guān)未按規(guī)定送達(dá)具體行政行為，或未按規(guī)定將復(fù)議權(quán)、復(fù)議機(jī)關(guān)告知行政相對(duì)人特別是利害關(guān)系人的情形，就無(wú)從計(jì)算復(fù)議期限的起算時(shí)間，一方面，有可能從實(shí)質(zhì)上剝奪了知情權(quán)被侵犯的相對(duì)人、利害關(guān)系人的復(fù)議權(quán)，另一方面，也有可能使復(fù)議權(quán)成為相對(duì)人、利害關(guān)系人的“隨議權(quán)”，行政行為永遠(yuǎn)處于不確定的狀態(tài)，不利于依法行政。所以，參照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第四十一條：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算。”這里雖是就行政訴訟所作的解釋，但在告知復(fù)議權(quán)及復(fù)議機(jī)關(guān)這一程序性問(wèn)題上，原理是相同的，故我們認(rèn)為，提起復(fù)議申請(qǐng)的期限“應(yīng)當(dāng)從公民、法人或其他組織知道或應(yīng)當(dāng)知道復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)之日起計(jì)算。”

三、復(fù)議機(jī)關(guān)受理丁其梅的復(fù)議申請(qǐng)是否超過(guò)期限

由于公民、法人或其他組織提起行政復(fù)議的期限應(yīng)當(dāng)為知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為的內(nèi)容及其復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)之日起60日內(nèi)，確定丁其梅何時(shí)知道或應(yīng)當(dāng)知道本案所涉具體行政行為的內(nèi)容及復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)就成為認(rèn)定復(fù)議機(jī)關(guān)受理是否超過(guò)期限的關(guān)鍵。

由于丁其梅是本案的利害關(guān)系人，作出行政行為的兩行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為前未進(jìn)行聽(tīng)證，作出具體行政行為后亦未告知行為內(nèi)容，所以丁其梅無(wú)從“知道”具體行政行為的內(nèi)容及復(fù)議權(quán)和復(fù)議機(jī)關(guān)。本案只能從“應(yīng)當(dāng)知道”著手確定復(fù)議申請(qǐng)期限。作為利害關(guān)系人，丁其梅“應(yīng)當(dāng)知道”的途徑主要有以下幾種：一是行政機(jī)關(guān)的公告;二是上訪過(guò)程中行政機(jī)關(guān)的解釋;三是向法律工作者、律師咨詢;四是訴訟活動(dòng)。

在與本案行政相對(duì)人發(fā)生民事糾紛過(guò)程中，丁其梅有可能得知行政行為的內(nèi)容，但沒(méi)有理由認(rèn)為此時(shí)丁其梅應(yīng)當(dāng)知道享有復(fù)議權(quán)并知曉復(fù)議機(jī)關(guān);本案中行政機(jī)關(guān)并未進(jìn)行公告，亦無(wú)證據(jù)證明丁其梅到作出行政行為的行政機(jī)關(guān)上訪過(guò);在本案之前**供銷社與丁其梅有過(guò)兩次民事訴訟，第一次訴訟是2002年12月27日至2003年6月20日，以原告撤訴結(jié)案;第二次訴訟是2003年7月4日至9月18日。在民事訴訟中，如果被告就原告所依據(jù)的具體行政行為提出異議，法官應(yīng)當(dāng)履行釋明義務(wù)，告知其對(duì)具體行政行為不服，有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟。由于第一次訴訟以原告撤訴而告結(jié)，其后丁其梅再一次阻擋了原告**供銷社的施工，據(jù)此分析，丁其梅并未從第一次民事訴訟中得知其復(fù)議權(quán)及復(fù)議機(jī)關(guān);第二次訴訟在2003年9月18日結(jié)案，法院判令丁其梅不得阻擋原告施工。我們有理由相信，法官已通過(guò)某種恰當(dāng)?shù)男问铰男辛烁嬷x務(wù)，從保護(hù)丁其梅的復(fù)議權(quán)的角度，從第二次民事判決作出之日的2003年9月18日起算申請(qǐng)復(fù)議期限，比較符合《行政復(fù)議法》的立法本意。基于此，丁其梅于應(yīng)當(dāng)知道復(fù)議權(quán)及復(fù)議機(jī)關(guān)后的第11天，即2003年9月29日向復(fù)議機(jī)關(guān)如皋市人民政府提起行政復(fù)議，并不違反《行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定，未超過(guò)復(fù)議申請(qǐng)期限，如皋市人民政府受理行政復(fù)議行為是正確的。市人民政府受理行政復(fù)議行為是正確的。