原告：如皋市城東區供銷合作社(以下簡稱**供銷社)。

被告：如皋市人民政府(以下簡稱市政府)。

第三人：丁其梅

2002年5月10日，原告**供銷社具報告給如皋市國土資源局東-陳土管站、如皋市東-陳鎮人民政府下屬的如皋市東-陳**管理服務站，申請對其餐廳的西墻和北墻進行原地維修，并在報告中注明了所維修墻的高度、長度：西墻長11.4米，高5.2米，北墻長19.2米，高3.2米。當日東-陳土管站、東-陳**管理服務站均作出了同意維修的審批意見。原告在施工過程中遭第三人丁其梅阻擋，原告于2002年12月27日向法院提起民事訴訟，審理中，原告于2003年6月20日向法院申請撤訴，6月25日法院裁定準許撤訴。原告在對其餐廳北外墻施工時又遭第三人丁其梅阻擋，2003年7月4日原告又向法院提起民事訴訟，請求判令第三人丁其梅立即停止妨礙原告維修房屋的行為。法院于2003年9月18日作出了(2003)皋民一初字第263號民事判決書，判決原告維修房屋第三人不得阻擋。2003年9月29日，第三人向被告提起行政復議，因東-陳土管站屬于如皋市國土資源局的下設機構、東-陳**管理服務站屬于如皋市東-陳鎮人民政府的下設機構，11月24日被告作出皋復字(2003)第44號行政復議決定書，撤銷了如皋市國土資源局、如皋市東-陳鎮人民政府于2002年5月10日分別作出的同意原告維修房屋的批準意見。原告不服，于2003年12月19日向法院提起行政訴訟，請求撤銷被告的皋復字(2003)第44號行政復議決定書，法院同日立案受理。

另查，原告與第三人系南北臨街鄰居，原告在南，第三人在北，其西側為東-陳鎮南北主要街道，兩戶間有1米左右寬東西向短巷道。原告餐廳北外墻高從3.2米到1.1米不等，與第三人相鄰部分有1.1米高的墻體。第三人在庭審中述稱，其于2003年9月才知道對如皋市國土資源局、如皋市東-陳鎮人民政府的審批行為有權向被告申請行政復議。

原告起訴稱：被告作出的皋復字(2003)第44號行政復議決定書是在超過復議申請期限后受理作出的，該復議決定違反法律規定程序，侵犯了其合法權益，請求法院判決撤銷。

被告辯稱：1、如皋市國土資源局、如皋市東-陳鎮人民政府均未在法定答復期限內提出復議已過期限的主張，且未在指定的期限內提出丁其梅的復議申請已超過法定期限的相關證據，故其受理復議申請程序合法;2、復議決定認定事實是清楚的;3、如皋市國土資源局、如皋市東-陳鎮人民政府的批準行為不符合法定形式要件，其作出撤銷決定是正確的。

第三人述稱：市政府撤銷如皋市國土資源局、如皋市東-陳鎮人民政府2002年5月10日分別作出的同意原告**供銷社維修房屋的批準意見事實清楚、適用法律正確，體現了人民政府對人民的關心和負責，請求人民法院駁回原告的訴訟請求。

[裁判要點]

如皋市人民法院經審理認為，申請復議的期限應當從其知道或應當知道申請期限和行政復議機關之日起計算，第三人2003年9月知道申請期限和行政復議機關后于9月29日向被告提出申請，被告受理其申請并不侵犯原告的合法權益，因此，原告所稱的被告逾期受理申請的行為侵權的理由難以成立。如皋市國土資源局東-陳土管站、如皋市東-陳鎮人民政府下屬的東-陳**管理服務站均無權對原告的維修申請進行審批，其審批行為均沒有法律、法規或規章等作為依據。因此，被告作出的復議決定證據存在，適用法律、法規正確，符合法定程序，依法應予維持。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(一)款之規定，作出了維持被告如皋市人民政府作出的皋復字(2003)第44號行政復議決定書的判決。

原告不服，上訴于江蘇省南通市中級人民法院。二審法院認為，如皋市國土資源局東-陳土管站、如皋市東-陳鎮人民政府下屬的東-陳鎮**管理服務站對原告的批準維修行為不僅形式違法，且與《中華人民共和國城市規劃法》第三十二條、《江蘇省村鎮規劃建設管理條例》第十五條的規定相悖，被告所作撤消決定事實清楚，適用法律正確，程序合法。遂根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規定，判決駁回上訴，維持原判。

[評析]

本案最大的成功之處，就在于法官通過審判實踐中的法律解釋，彌補了《行政復議法》第九條有關申請復議期限規定的不足。解決本案遵循了如下基本思路：

一、丁其梅是否具備單獨提起行政復議的主體資格

所謂行政復議，是指行政相對人認為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法、適當性審查，并作出行政復議決定的一種法律制度。據此，有資格提起行政復議的應為行政相對人。在行政法理論中，行政相對人是指行政管理法律關系中與行政主體相對立的一方當事人，即行政主體行政行為影響其權益的個人、組織。行政相對人又可分為直接相對人和間接相對人。直接相對人是行政主體行政行為的直接對象，其權益受到行政行為的直接影響，如行政許可、行政給付的申請人等。間接相對人是行政主體行政行為的間接對象，其權益受到行政行為的間接影響，如行政許可關系中其權益可能受到許可行為不利影響的與申請人有利害關系的人等。司法實踐中，一般將直接相對人習慣地稱為行政相對人，而將間接相對人稱為利害關系人。本案中，**供銷社向東-陳土管站、東-陳**管理服務站申請維修圍墻，二行政主體是否同意的行為與**供銷社的權益有直接關系，故**供銷社為本案的行政相對人。丁其梅的房屋與**供銷社的圍墻相鄰，如果**供銷社的北圍墻依批準的3.2m建成，則不但丁其梅一樓的采光、通風受到影響，而且有可能影響二樓陽臺的使用，基于與**供銷社的相鄰關系，二行政主體的同意行為與丁其梅的利益產生利害關系，故丁其梅為本案的利害關系人。

依前所述，**供銷社以其行政相對人的地位取得申請復議的主體資格，而根據行政復議理論，利害關系人只有以第三人的身份才能參加到行政復議中來。本案遇到的現實問題是，作為行政相對人的**供銷社并未提起行政復議。在這種情況下，利害關系人丁其梅能否單獨提起行政復議?對此，法律沒有明確規定。通說認為，第三人在行政復議中具有獨立的法律地位，他不依附于申請人或被申請人，享有與申請人基本相同的復議權利。據此可以認為，既然利害關系人參加到已經開始的行政復議中去后享有與申請人同樣的復議權利，那么，當行政相對人不申請復議時，利害關系人同樣可以單獨提起行政復議。換個角度說，如果在這種情況下不允許利害關系人單獨提起行政復議，則行政復議制度糾正違法或不當行政行為，保護公民、法人或其他組織合法權益的目的就難以實現。因此，前文關于行政復議概念中所稱的“行政相對人”應作廣義的理解，即既包含直接相對人，也包括間接相對人。這樣丁其梅依法取得單獨提起行政復議的主體資格。

二、丁其梅申請復議期限應從何時起算

《行政復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請;但是法律規定的申請期限超過60日的除外。”結合本法第十條第二款“同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議”的規定，可以確定，該法并未將行政復議的單獨提起權賦予利害關系人，亦即沒有明確利害關系人提起行政復議的期限，這是《行政復議法》的第一點缺失;該法的第二點缺失是對“知道”的對象未能進一步進行明確。行政相對人或利害關系人是在“知道”具體行政行為的內容后60日內提起復議申請，還是在“知道”對具體行政行為復議申請期限和復議機關后60日內提起復議申請?這里的“知道”是理解為具體行政行為送達后的“必然知道”，還是根據情勢分析推理后的“應當知道”?

對于第一點缺失。行政復議法之所以將申請期限定為60日，而不是訴訟法中的2年，一個很重要的原因就是行政復議必須以及時為原則，過長的復議期限不能提高行政復議機關的工作效率，也會影響合法、合理的行政行為的有效執行。而《行政復議法》第十條之所以允許利害關系人在行政復議開始后加入，主要是為了維護其合法權益不受侵犯，不能就此認定，利害關系人提起行政復議的期限可以長于行政相對人。因此，從法律實施的統一性考慮，利害關系人單獨提起行政復議的期限應等同于行政相對人，同為60日。

對于第二點缺失。我們不妨采用反證法來進行分析。假設《行政復議法》第九條中的“知道”應當理解為“知道具體行政行為的內容”，那么，當行政機關告知行政相對人具體行政行為的內容之后，行政相對人完全可能因法律知識的欠缺而不知道自己享有對該行政行為的復議權，或者雖知道有復議權而不知向何機關申請復議，在這樣的情況下，要求行政相對人在知道行政行為后60日內申請復議顯然是一種苛求，這樣的行政救濟手段顯然是一種擺設。行政機關作出具體行政行為時，是否要告知相對人及利害關系人復議權及其復議機關?實踐中有人持不同主張。他們認為，復議權和復議機關是《行政復議法》設定的，它們不以行政機關是否告知而存在，行政機關是否告知復議權和復議機關，并不影響相對人及利害關系人行政復議權的行使。我們認為這種觀點是不正確的。因為行政復議的受案范圍并不包括行政機關的全部行政行為，法律對哪些行為可復議、哪些行為不可申請復議有著特別的規定，復議期限、復議機關也因行政行為的不同而有所區別。行政機關不交待復議權和復議機關，將很難確定相對人是否知道復議權和復議機關。因此，法律要求完整的具體行政行為必須包括內容、時間及救濟途徑。如《行政處罰法》第三十九條明確規定，行政處罰決定書應當載明“不服行政處罰決定，申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限。”據此，行政機關在作出具體行政行為時，應當告知相對人復議權和復議機關。

關于“知道”的理解。我們認為，應當作廣義的理解，即既包括具體行政行為送達后的“必然知道”，也包括具體行政行為未送達，僅根據其他情況推理得知“應當知道”。因為在向法治社會邁進的過程中，不少行政機關的行政行為的規范還有一個過程，如果把第九條的“知道”一律理解為“必然知道”，那么，對于行政機關未按規定送達具體行政行為，或未按規定將復議權、復議機關告知行政相對人特別是利害關系人的情形，就無從計算復議期限的起算時間，一方面，有可能從實質上剝奪了知情權被侵犯的相對人、利害關系人的復議權，另一方面，也有可能使復議權成為相對人、利害關系人的“隨議權”，行政行為永遠處于不確定的狀態，不利于依法行政。所以，參照最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算。”這里雖是就行政訴訟所作的解釋，但在告知復議權及復議機關這一程序性問題上，原理是相同的，故我們認為，提起復議申請的期限“應當從公民、法人或其他組織知道或應當知道復議權和復議機關之日起計算。”

三、復議機關受理丁其梅的復議申請是否超過期限

由于公民、法人或其他組織提起行政復議的期限應當為知道或應當知道具體行政行為的內容及其復議權和復議機關之日起60日內，確定丁其梅何時知道或應當知道本案所涉具體行政行為的內容及復議權和復議機關就成為認定復議機關受理是否超過期限的關鍵。

由于丁其梅是本案的利害關系人，作出行政行為的兩行政機關在作出具體行政行為前未進行聽證，作出具體行政行為后亦未告知行為內容，所以丁其梅無從“知道”具體行政行為的內容及復議權和復議機關。本案只能從“應當知道”著手確定復議申請期限。作為利害關系人，丁其梅“應當知道”的途徑主要有以下幾種：一是行政機關的公告;二是上訪過程中行政機關的解釋;三是向法律工作者、律師咨詢;四是訴訟活動。

在與本案行政相對人發生民事糾紛過程中，丁其梅有可能得知行政行為的內容，但沒有理由認為此時丁其梅應當知道享有復議權并知曉復議機關;本案中行政機關并未進行公告，亦無證據證明丁其梅到作出行政行為的行政機關上訪過;在本案之前**供銷社與丁其梅有過兩次民事訴訟，第一次訴訟是2002年12月27日至2003年6月20日，以原告撤訴結案;第二次訴訟是2003年7月4日至9月18日。在民事訴訟中，如果被告就原告所依據的具體行政行為提出異議，法官應當履行釋明義務，告知其對具體行政行為不服，有權提起行政復議或行政訴訟。由于第一次訴訟以原告撤訴而告結，其后丁其梅再一次阻擋了原告**供銷社的施工，據此分析，丁其梅并未從第一次民事訴訟中得知其復議權及復議機關;第二次訴訟在2003年9月18日結案，法院判令丁其梅不得阻擋原告施工。我們有理由相信，法官已通過某種恰當的形式履行了告知義務，從保護丁其梅的復議權的角度，從第二次民事判決作出之日的2003年9月18日起算申請復議期限，比較符合《行政復議法》的立法本意。基于此，丁其梅于應當知道復議權及復議機關后的第11天，即2003年9月29日向復議機關如皋市人民政府提起行政復議，并不違反《行政復議法》的相關規定，未超過復議申請期限，如皋市人民政府受理行政復議行為是正確的。市人民政府受理行政復議行為是正確的。