【案情】

原告譚某(女性)以劉某對其有威脅恐嚇的行為，于2010年9月15日12時9分撥打110向被告石柱縣公安局進行報警，報警內容為：“其經常受到一個手機號碼為136xxxxxxxx的男性騷擾，對方系公安系統人員。”被告石柱縣公安局南賓第一派出所接警后進行了受理登記，并將此次報警建議做情況掌握，未對原告此次報警進行調查處理。另查明，在2012年10月16日之前，原告向重慶市渝北區人民法院遞交行政訴狀起訴重慶市公安局行政不作為，該院經審查后于2012年10月16日通知原告，要求原告補充完整材料后再進行立案審查。2012年11月30日，原告再次向渝北法院遞交行政訴狀，起訴重慶市公安局行政不作為違法。該院于2013年1月7日正式立案受理，訴訟中，原告同意將被告重慶市公安局變更為石柱縣公安局，渝北法院于2013年3月5日裁定將該案移送石柱土家族自治縣人民法院管轄。

【分歧】

對本案原告譚某起訴被告行政不作為是否超過起訴期限，其起訴期限是三個月、還是兩年或五年，存在不同意見：

第一種意見認為，應適用《中華人民共和國行政訴訟法》第三十九條規定的三個月起訴期限，進行認定原告是否超過起訴期限。

第二種意見認為，應適用《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第四十一條第一款的規定即兩年的起訴期限，進行認定原告是否超過起訴期限，以充分保障當事人的訴權。

第三種意見認為，應適用《解釋》第四十二條規定的五年起訴期限，進行認定原告是否超過起訴期限，以更好地保障當事人的訴權。

【評析】

筆者贊同第二種意見，主要理由如下：

我國法律和司法解釋對行政不作為的起訴期限并無明確規定。行政訴訟法第三十九條規定：公民、法人或其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起三個月內提出。法律另有規定的除外。《解釋》第三十九條規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”第四十一條第一款規定：“行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過兩年。”該《解釋》第四十二條規定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機關作出的具體行政行為內容的，起訴期限從知道或者應當知道該具體行政行為內容之日起計算。對涉及不動產的具體行政行為從作出之日起超過二十年、對其他行政行為從作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”

治安管理處罰法第九十九條規定：公安機關辦理治安案件的期限，自受理之日起不得超過三十日;案情重大、復雜的，經上一級公安機關批準，可以延長三十日。上述規定可以看出，公安機關對辦理治安案件的期限為三十日，經批準可延長三十日，即最長期限為六十日。《解釋》第三十九條規定了公民、法人或其他組織對申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，可以提起訴訟。行政訴訟法第三十九條規定的是對行政機關作出具體行政行為的起訴期限為三個月，《解釋》第四十二條規定的是行政相對人不知道行政機關作出具體行政行為內容的、涉及其他行政行為的提起訴訟最長的起訴期限為五年，而本案不屬于該規定的情形可以排除。在本案中，譚某申請被告履行法定職責，而被告在接到報警申請后雖然受理登記，但未在最長辦結案件的期限六十日內作出處理或答復，當然就更談不上告知當事人的訴權或起訴期限。而《解釋》第四十一條就明確規定了行政機關作出具體行政行為時，未告知訴權或者起訴期限的，起訴期限最長不得超過兩年。《解釋》第三十九條雖然沒有明確規定行政不作為類的起訴期限，結合法律和司法解釋對行政作為類的規定，可按比照類推的原理，適用《解釋》第四十一條的規定，認定本案原告譚某的起訴期限應為兩年。

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