拖欠工程款的實(shí)質(zhì)是業(yè)主缺少誠(chéng)信而造成的建筑市場(chǎng)的混亂。規(guī)范建筑市場(chǎng)，應(yīng)從龍頭抓起，項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、資金使用、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增殖實(shí)行全過(guò)程負(fù)責(zé)，規(guī)范建筑市場(chǎng)，從根本上解決工程款拖欠問(wèn)題要從業(yè)主抓起。抓好了業(yè)主這個(gè)龍頭，工程款拖欠問(wèn)題也就迎刃而解，建筑市場(chǎng)也就會(huì)競(jìng)爭(zhēng)有序、健康發(fā)展。

一、業(yè)主支付擔(dān)保不能解決工程款拖欠問(wèn)題

為解決拖欠工程款問(wèn)題，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界都挖空心思的想辦法，近些年運(yùn)用支付擔(dān)保的想法也格外引人關(guān)注。發(fā)包方與承包商在訂立工程合同時(shí)，為保證發(fā)包方按照合同約定向承包商及時(shí)支付工程款，由發(fā)包方向承包方提供支付擔(dān)保。一旦出現(xiàn)發(fā)包方違約拖欠工程款，將由銀行或擔(dān)保公司承擔(dān)支付工程款的責(zé)任。

對(duì)此筆者有不同的看法，任何一項(xiàng)制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的作用，關(guān)鍵取決于這項(xiàng)制度能否順利實(shí)施，而制度能否正確實(shí)施，則取決于實(shí)施的環(huán)境和條件。近年來(lái)建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈加激烈，以投資者為主導(dǎo)的“買方”市場(chǎng)已經(jīng)形成，處于“買方”優(yōu)勢(shì)地位的業(yè)主與處于“賣方”劣勢(shì)地位的承包商的地位懸殊越來(lái)越大，向業(yè)主提供全方位的服務(wù)和更優(yōu)惠的條件已經(jīng)成為承包商之間競(jìng)爭(zhēng)的主要方面。隨著BOT等國(guó)際承包模式在國(guó)內(nèi)的廣泛使用，能夠向發(fā)包方提供資金支持很快將成為承包商競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)。在這種大環(huán)境下，由業(yè)主向承包商提供支付擔(dān)保，防止工程款拖欠很可能只是流于一種形式，不會(huì)起到應(yīng)有的作用。目前普遍采用的《施工合同》文本中也有發(fā)包方向承包方提供支付擔(dān)保的選擇條款，但實(shí)踐中又有多少選用該條款，要求發(fā)包方提供支付擔(dān)保的呢?

國(guó)家明令禁止墊資承包，實(shí)際上施工單位想盡千方百計(jì)規(guī)避政策，滿足業(yè)主要求，甚至簽訂“陰陽(yáng)合同”墊資承包、承攬工程，是不是承包方資金非常富裕呢?不是這樣。一市政施工企業(yè)在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中以承諾全部墊資一億元為條件中標(biāo)，結(jié)果施工方用盡全部功夫貸款3000萬(wàn)元后就再也無(wú)力墊資了，工程被迫中止、銀行貸款無(wú)力償還，企業(yè)瀕臨破產(chǎn)、老總躲債外逃。為什么企業(yè)會(huì)這樣做?市場(chǎng)機(jī)制決定了企業(yè)的市場(chǎng)行為，這是市場(chǎng)規(guī)律決定的，違背市場(chǎng)規(guī)律的制度不會(huì)得到順利實(shí)施。

實(shí)行業(yè)主支付擔(dān)保不外乎兩種方式：其一強(qiáng)制推行，此種做法實(shí)有行政干預(yù)民事之嫌，有違于“意思自制”原則。其二自愿選擇，承包方在建筑市場(chǎng)中弱勢(shì)地位和激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境決定了它沒有選擇的條件和地位，實(shí)行支付擔(dān)保也就形同虛設(shè)。

二、實(shí)行施工許可審批擔(dān)保制度是解決工程款拖欠問(wèn)題的有效措施

規(guī)范業(yè)主的行為，從根本上解決工程款拖欠問(wèn)題只能靠政府，但政府單靠行政手段管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)橥顿Y主體多元化，投資業(yè)主大多與建設(shè)行政主管部門沒有行政隸屬關(guān)系。借鑒國(guó)外管理經(jīng)驗(yàn)，將法律手段和行政手段相結(jié)合，在行政審批環(huán)節(jié)，采用由申請(qǐng)人向行政部門提供行政審批擔(dān)保方式，通過(guò)擔(dān)保這個(gè)法律手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目法人全過(guò)程建設(shè)行為的管束，不失為建設(shè)主管部門管理、約束被許可人正確實(shí)施許可行為，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范整個(gè)建筑市場(chǎng)的有效方法。

施工階段是市場(chǎng)參與者最多，關(guān)系最復(fù)雜、對(duì)社會(huì)影響最大、投資數(shù)額最集中的階段，是需要政府控制的重要階段。拖欠工程款，質(zhì)量、安全事故，違章建設(shè)，侵害國(guó)家、集體及他人利益的行為也大多發(fā)生在這個(gè)階段。政府應(yīng)在施工許可審批環(huán)節(jié)，實(shí)行施工許可審批擔(dān)保制度。

施工許可擔(dān)保從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種責(zé)任擔(dān)保，申請(qǐng)方在向政府申請(qǐng)施工許可時(shí)，由銀行或擔(dān)保公司向政府保函，承諾申請(qǐng)人嚴(yán)格按照審批的內(nèi)容履行義務(wù)、誠(chéng)信守法，并承擔(dān)經(jīng)濟(jì)連帶責(zé)任的責(zé)任形式。在施工過(guò)程中，政府對(duì)被許可人的違規(guī)行為而給社會(huì)、公眾和他人利益造成的損失，都可以用擔(dān)保資金去彌補(bǔ)，同時(shí)起到管束被許可人誠(chéng)信守法的作用。

三、實(shí)行施工許可審批擔(dān)保制度是加強(qiáng)行政監(jiān)督、增強(qiáng)政府公信力的重要手段

《建筑法》第八條規(guī)定了申請(qǐng)施工許可證應(yīng)具備的條件之一是建設(shè)資金已經(jīng)落實(shí)，根據(jù)《建筑法》的規(guī)定建設(shè)部于1999年10月15日頒布的《建筑工程施工許可管理辦法》對(duì)建設(shè)資金的到位又做出具體規(guī)定，也就是說(shuō)發(fā)放施工許可證時(shí)，審查建設(shè)資金的到位既是政府的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是政府對(duì)社會(huì)、公眾應(yīng)盡的義務(wù)。

政府對(duì)項(xiàng)目的審查批準(zhǔn)就以國(guó)家公信力向社會(huì)公示該項(xiàng)目具備法律規(guī)定的條件，社會(huì)、公眾和項(xiàng)目關(guān)聯(lián)人也正是基于對(duì)政府公信力的信任才接受、參與到項(xiàng)目中來(lái)，從某種意義上來(lái)說(shuō)，政府的許可審批行為也就意味著用國(guó)家公信力對(duì)該許可行為進(jìn)行了信用擔(dān)保。建設(shè)單位向承包方及時(shí)支付工程款既是一種合同責(zé)任，也是向政府的公眾責(zé)任。政府審批許可的項(xiàng)目出現(xiàn)拖欠工程款、無(wú)力支付工程款的現(xiàn)象無(wú)異在公眾中損害了政府形象，有損于政府公信力。被許可人應(yīng)當(dāng)向政府提供反擔(dān)保，即施工許可擔(dān)保，這既能夠促使被許可人誠(chéng)信、守法的開展開發(fā)活動(dòng)，有符合擔(dān)保對(duì)等原則的要求。

按照《許可法》的規(guī)定，在施工許可審批過(guò)程中，如果行政部門對(duì)被許可人的到位資金審查不實(shí)，還可能導(dǎo)致國(guó)家賠償，被許可人提供許可擔(dān)保可以使國(guó)家損失及時(shí)得到彌補(bǔ)，政府如果沒有相應(yīng)的擔(dān)保措施追償將會(huì)給國(guó)家造成損失。

施工許可證頒發(fā)后，被許可人就掌握了主動(dòng)權(quán)。實(shí)際中施工許可審批后，被許可人抽逃建設(shè)資金、挪用建設(shè)資金和違規(guī)施工的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，由于政府沒有相應(yīng)的強(qiáng)有力的擔(dān)保措施，行政監(jiān)督管理困難重重，大批的圈地、閑置土地政府也只能眼睜睜看著荒廢，甚至行政處罰也往往因?yàn)楸惶幜P人沒有支付能力而落空，更談不上對(duì)建設(shè)資金的監(jiān)管。

總之施工許可擔(dān)保制度能夠規(guī)范業(yè)主的行為，是從根本上解決工程款拖欠問(wèn)題的一種行之有效的辦法。對(duì)于建立一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)、有序、規(guī)則的建筑市場(chǎng)起著重大的作用，也必將對(duì)加強(qiáng)政府行政監(jiān)督力度、增強(qiáng)政府公信力有著積極的作用。