隨著項(xiàng)目融資的發(fā)展，有一個詞PPP(Public-PrivatePartnership，公私合伙或合營，又稱公私協(xié)力)開始出現(xiàn)并越來越流行。那PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)有哪些?如何規(guī)避PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)?下文為大家整理了相關(guān)知識。

PPP項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)有哪些

一、項(xiàng)目立項(xiàng)有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，需要在招募社會資本之前完成項(xiàng)目立項(xiàng)。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會令第11號《政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目管理辦法》、國務(wù)院國發(fā)[2014]53號《關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄的通知》(目前已更新至2014年本)以及項(xiàng)目所在地的投資項(xiàng)目管理辦法有關(guān)規(guī)定，立項(xiàng)申請涉及發(fā)改委、國土、環(huán)保、規(guī)劃等相關(guān)部門。項(xiàng)目立項(xiàng)管理分核準(zhǔn)和備案兩種，企業(yè)投資建設(shè)政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄內(nèi)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，須按照規(guī)定報(bào)送有關(guān)項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)核準(zhǔn);若投資建設(shè)核準(zhǔn)目錄外的項(xiàng)目，實(shí)行備案管理。

社會資本在投資決策之前應(yīng)查明項(xiàng)目投資立項(xiàng)有關(guān)法律政策，確保項(xiàng)目能夠依法立項(xiàng)并準(zhǔn)確預(yù)估立項(xiàng)工作量及投入，以便在項(xiàng)目投資以及與政府權(quán)利義務(wù)分配上作出相應(yīng)安排。

二、PPP項(xiàng)目識別及退出有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目識別確認(rèn)由政府主導(dǎo)完成，但近來也出現(xiàn)了不少假偽PPP項(xiàng)目，最終使項(xiàng)目陷入PPP項(xiàng)目合規(guī)性困境，進(jìn)而影響政府采購及相關(guān)優(yōu)惠支持政策的落實(shí)。因此，社會資本需要核查擬投資的PPP項(xiàng)目識別確認(rèn)結(jié)果。

根據(jù)現(xiàn)行PPP政策規(guī)定，政府應(yīng)將項(xiàng)目列入本級政府PPP備選項(xiàng)目并年度開發(fā)計(jì)劃，由本級財(cái)政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門共同篩選確認(rèn)，具體由財(cái)政部門(政府和社會資本合作中心)會同行業(yè)主管部門，開展物有所值評價(jià)工作和財(cái)政承受能力論證，通“兩個論證”后，由本級政府出具PPP項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。社會資本方應(yīng)及早核查PPP項(xiàng)目上述識別確認(rèn)文件及其有效性。

此外，在PPP項(xiàng)目“能進(jìn)能出”制度下，對于確已通過PPP項(xiàng)目識別的項(xiàng)目，社會資本方應(yīng)在項(xiàng)目實(shí)施過程中，盡可能使項(xiàng)目持續(xù)滿足PPP項(xiàng)目各項(xiàng)必備特征，以免被主管部門清出PPP項(xiàng)目。

三、采購價(jià)款納入預(yù)算有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

在政府收入支出實(shí)施全口徑預(yù)算管理制度下，各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出;本級人大有權(quán)撤銷本級政府和下一級人民代表大會及其常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。因此，為確保社會資本獲得投資回報(bào)，對涉及政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的，需要按《預(yù)算法》等有關(guān)規(guī)定，由財(cái)政部門制作預(yù)算方案報(bào)本級政府和人大審批，通過審批后再報(bào)上級政府備案，并且保證因本項(xiàng)目采購不會導(dǎo)致本級政府負(fù)擔(dān)的PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算支出總額超過本級政府一般公共預(yù)算支出的10%。

此外，根據(jù)財(cái)金[2015]109號文規(guī)定，政府應(yīng)將PPP項(xiàng)目物有所值評價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、采購文件、合同文本等重要資料和數(shù)據(jù)錄入財(cái)政部政府和社會資本綜合信息平臺。實(shí)務(wù)中，社會資本方無法直接查詢本級政府參與的其他PPP項(xiàng)目及有關(guān)財(cái)政預(yù)算支出負(fù)擔(dān)情況，無法確認(rèn)因所擬投項(xiàng)目的增加是否觸碰了本級政府一般公共預(yù)算支出10%的紅線，故應(yīng)要求政府方進(jìn)行全面準(zhǔn)確的信息披露并在協(xié)議中設(shè)置有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范條款。

四、項(xiàng)目采購方式有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

本項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)包括項(xiàng)目采購方式選擇的法律風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目采購程序法律風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)行PPP項(xiàng)目采購規(guī)則規(guī)定了PPP項(xiàng)目可采取的公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購等5種采購方式及其適用條件，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)依法選擇符合條件的采購方式并按采購程序?qū)嵤┎少彙Ｈ翦e誤選擇采購方式或采購程序不當(dāng)，可能導(dǎo)致社會資本方中標(biāo)或成交結(jié)果無效。社會資本方尤其應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：

①若屬于依法必須招標(biāo)范圍的項(xiàng)目的，應(yīng)通過招標(biāo)選擇社會資本，否則PPP合同法律效力無法保證;

②采購程序應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范操作，否則采購程序可能因其他(潛在)投標(biāo)人投訴而受阻;

③在將投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營管養(yǎng)一體打包采購的PPP項(xiàng)目中,若社會資本方由投資方和EPC總包方組成聯(lián)合體投標(biāo)，應(yīng)確保項(xiàng)目采購按將社會資本招標(biāo)和項(xiàng)目EPC總包招標(biāo)“兩標(biāo)合一標(biāo)”的模式操作，而非簡單的“聯(lián)合體投標(biāo)”模式。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，在普通聯(lián)合體招標(biāo)中，要求聯(lián)合體各方均應(yīng)當(dāng)具備承擔(dān)招標(biāo)項(xiàng)目的相應(yīng)能力，均應(yīng)當(dāng)具備規(guī)定的相應(yīng)資格條件，而若真正投資方?jīng)]有EPC總包資質(zhì)，則會陷入被動。

④根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定，招資人若能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，可不再通過招標(biāo)選擇施工、物資供應(yīng)商。但該情形僅限于針對“已通過招標(biāo)選擇的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人”，若非經(jīng)招標(biāo)程序選擇的社會資本方或雖經(jīng)招標(biāo)程序但屬于非特許經(jīng)營項(xiàng)目的，相應(yīng)社會資本方即便本身具有施工承包或物資供應(yīng)資質(zhì)條件，但能否直接作為項(xiàng)目施工承包方或物資供應(yīng)方而不進(jìn)行招標(biāo)，法律尚未明確作出規(guī)定，存在合法性風(fēng)險(xiǎn)。

五、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)資格有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)須按PPP政策規(guī)定由項(xiàng)目所屬縣級以上政府明確授權(quán)，未經(jīng)授權(quán)，所簽PPP合同效力即存在不確定性。

實(shí)務(wù)中，有某開發(fā)區(qū)管委會或其所屬管理辦公室或地方政府融資平臺公司擔(dān)任PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的情況，社會資本方核查開發(fā)區(qū)管委會或其所屬管理辦公室相關(guān)職責(zé)權(quán)限或授權(quán)文件。對地方政府平臺公司可以作為政府出資人代表，但若作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)尚不符合財(cái)政部有關(guān)規(guī)定。

六、采購價(jià)款結(jié)算有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目采購價(jià)款一般由工程造價(jià)及運(yùn)營管養(yǎng)維護(hù)成本、投融資財(cái)務(wù)成本和投資收益幾部分組成。

對于項(xiàng)目工程造價(jià)應(yīng)在PPP合同中明確約定造價(jià)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)以及價(jià)格調(diào)整方式，同時(shí)設(shè)置傳導(dǎo)條款以將項(xiàng)目承包方合理造價(jià)款訴求全部順利導(dǎo)入采購價(jià)款。需要特別說明的是，對于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目一般需要進(jìn)行政府審計(jì)，但根據(jù)相關(guān)司法解釋，政府審計(jì)結(jié)果并不當(dāng)然作為雙方結(jié)算的依據(jù)，若政府與社會資產(chǎn)方?jīng)]有約定項(xiàng)目工程結(jié)算最終以政府審計(jì)為準(zhǔn)的，可以由第三方造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)按合同約定的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)出具的造價(jià)結(jié)論為準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)算。

即便是社會資本方無奈接受工程造價(jià)以政府審計(jì)為準(zhǔn)，應(yīng)在合同中明確約定政府審計(jì)應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)注意約定在政府審計(jì)以外但應(yīng)計(jì)入采購價(jià)款的款項(xiàng)的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。

七、項(xiàng)目公司股權(quán)融資有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

社會資本可能需要通過項(xiàng)目公司股權(quán)融資，相關(guān)融資方案可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、甚至控制權(quán)轉(zhuǎn)移。而政府方一般希望社會資本在合作期限內(nèi)能夠作到穩(wěn)定持續(xù)的投資，因此對項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓，尤其是控股權(quán)轉(zhuǎn)移甚為敏感。這就需要在PPP合同中提前預(yù)留股權(quán)融資運(yùn)作的空間，否則會使股權(quán)融資受阻。

八、地方政府支持政策有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《擔(dān)保法》、國發(fā)【2014】62號文、財(cái)政部財(cái)綜[2006]68號以及國辦發(fā)〔2015〕42號以及財(cái)金[2015]57號文等相關(guān)規(guī)定：

①政府擔(dān)保承諾無效。

②未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各級政府不得自行制定稅收優(yōu)惠或財(cái)政優(yōu)惠政策。對違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者(或管理者)繳納稅收或非稅收入掛鉤的財(cái)政支出優(yōu)惠政策，應(yīng)堅(jiān)決予以取消。

③土地出讓收入和支出實(shí)行嚴(yán)格的收支兩條線，任何地區(qū)、部門和單位都不得以“招商引資”等各種名義減免土地出讓收入，或者以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼等形式變相減免土地出讓收入。

④政府不得承諾固定投資回報(bào)，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。

社會資本方應(yīng)注意核查政府就PPP項(xiàng)目所給出的相關(guān)支持政策是否涉及以上法律風(fēng)險(xiǎn)。

九、項(xiàng)目補(bǔ)貼及資源補(bǔ)償有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

政府為大力推廣PPP模式、提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率，多次出臺政策要在財(cái)稅、價(jià)格、土地、金融等方面加大支持力度，保證社會資本和公眾共同受益，通過資本市場和開發(fā)性、政策性金融等多元融資渠道，吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營管理。

因此，社會資本應(yīng)充分了解擬投資項(xiàng)目的補(bǔ)貼補(bǔ)償、政策性貸款及其他支持政策，盡可能在協(xié)議中作出安排，以充分享有相關(guān)優(yōu)待。對于公益性項(xiàng)目，政府財(cái)力有限的，盡可能爭取資源補(bǔ)償并在協(xié)議中明確約定，如特許經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)以資源開發(fā)權(quán)、物業(yè)和招商服務(wù)的機(jī)會。

十、項(xiàng)目公司管理及分配有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)現(xiàn)行政策，對于政府與社會資本方合資成立項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目，社會資本方應(yīng)在項(xiàng)目公司占有控股地位。為保障項(xiàng)目公司決策統(tǒng)一和效率，社會資本一般要求政府出資人代表放棄對項(xiàng)目公司的決策權(quán)、選擇管理人的權(quán)利和分紅權(quán)利。若項(xiàng)目總承包方也參股項(xiàng)目公司，也可參照處理。實(shí)務(wù)中，也有政府出資人代表在合作期限內(nèi)對項(xiàng)目公司一直未實(shí)繳出資的情況，此情形下，更應(yīng)作如此安排。

十一、政府項(xiàng)目采購價(jià)款來源有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

社會資本方應(yīng)爭取政府提前就PPP項(xiàng)目采購資金來源及籌措作出計(jì)劃或安排，涉及稅收地方留成部分、地方行政事業(yè)性收費(fèi)和土地出讓收入以及政府債券的，應(yīng)核查政府方相應(yīng)權(quán)限及政策限制。

實(shí)務(wù)有政府承諾將配套土地同步上市，以出讓收入用于支付項(xiàng)目未來采購價(jià)款的。需要依法根據(jù)土地管理規(guī)定、規(guī)劃法、土地儲備管理規(guī)定和土地出讓收支管理規(guī)定等，核查政府權(quán)限及相應(yīng)安排的合法性和可行性。

十二、與PPP項(xiàng)目配套或關(guān)聯(lián)項(xiàng)目的規(guī)劃和建設(shè)對接有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中，社會資本應(yīng)作為項(xiàng)目運(yùn)營商，對項(xiàng)目整體進(jìn)行籌劃設(shè)計(jì)，以確保項(xiàng)目開發(fā)進(jìn)度和投資收益。但在實(shí)務(wù)中，會涉及以下情形需要事先在協(xié)議中作出安排：

①項(xiàng)目建設(shè)配套要包括項(xiàng)目建設(shè)必需的項(xiàng)目用地、施工用地、水電供應(yīng)、施工道路等配套設(shè)施，應(yīng)由政府承諾在項(xiàng)目開前到位、滿足施工條件。

②PPP項(xiàng)目工程包之外但在設(shè)計(jì)之內(nèi)的關(guān)聯(lián)工程，如水電網(wǎng)管網(wǎng)、綠化工程、跨鐵路橋梁公路段等，往往由地方平臺公司或電力及鐵路行業(yè)指定公司壟斷承包，應(yīng)由政府出面協(xié)調(diào)，并就相關(guān)權(quán)利義務(wù)及責(zé)任作出穩(wěn)妥設(shè)計(jì)。

③還有與PPP項(xiàng)目工程相鄰或嵌套的不在社會資本方投資范圍內(nèi)的工程項(xiàng)目，也應(yīng)提前設(shè)置有關(guān)權(quán)利義務(wù)及責(zé)任條款，使之對PPP項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)施工的不利影響降到最低。

十三、項(xiàng)目考核有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，政府按項(xiàng)目的可用性、使用量或績效來確認(rèn)采購對價(jià)。因此，對項(xiàng)目的可用性、使用量或績效考核關(guān)系到社會資本投資回報(bào)預(yù)期的實(shí)現(xiàn)程度。為了使考核更透明、可操作及可預(yù)期，有必要事先全面明確相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，甚至應(yīng)當(dāng)在專項(xiàng)協(xié)議文件中明確。

十四、項(xiàng)目清算移交有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)

對于政府與社會資本合資成立項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目，在項(xiàng)目清算移交時(shí)常會面臨項(xiàng)目資產(chǎn)移交或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式選擇，資產(chǎn)移交即由項(xiàng)目公司將項(xiàng)目資產(chǎn)移交政府，再由社會資本將項(xiàng)目公司清算解散;股權(quán)轉(zhuǎn)讓即由社會資本方將其所持項(xiàng)目公司股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓給政府方出資人，社會資本全面退出項(xiàng)目公司。社會資本方需要結(jié)合項(xiàng)目具體情況和財(cái)務(wù)稅收等因素提前作好設(shè)計(jì)。