中國幅員遼闊,全國各地發(fā)展水平不一致。對不屬于國家專屬立法權(quán)的事項,在國家立法條件不夠成熟時,地方立法可先行一步,發(fā)揮“立法試驗田”的作用,為國家立法提供經(jīng)驗。廣東是最早實行改革開放的省份之一,不少先行性法規(guī)在我國立法發(fā)展史上寫下了濃墨重彩的一筆。

　　9月29日閉幕的省十一屆人大常委會第二十一次會議,表決通過了《廣東省人民代表大會常委會關(guān)于促進和保障佛山市順德區(qū)綜合改革試驗工作的決定》,賦予順德區(qū)可以行使省人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)規(guī)定由地級市政府及其工作部門行使的行政管理權(quán)。地方立法為廣東“科學(xué)發(fā)展、先行先試”提供了法制保障。這是廣東省地方立法與改革開放同呼吸共命運的最新實例。

　　1979年7月,五屆全國人大二次會議通過地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,規(guī)定縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會,省級人大及其常委會可以根據(jù)本地具體情況和實際需要制定地方性法規(guī),開啟了中國地方立法的序幕。1980年2月,廣東省五屆人大常委會二次會議通過了《廣東省計劃生育條例》,這是廣東省最早的地方性法規(guī)。廣東地方立法30年,是與我國的民主法制建設(shè)和廣東改革開放事業(yè)同步發(fā)展的歷程。改革開放向廣東地方立法工作提出了前所未有的挑戰(zhàn),廣東地方立法又為改革開放提供了契機和保障。就立法數(shù)量而言,截至2010年9月30日,省人大及其常委會制定的、現(xiàn)行有效的省的地方性法規(guī)和有關(guān)法規(guī)問題的決定決議229項;廣州、深圳、珠海、汕頭四個較大的市人大及其常委會共制定現(xiàn)行有效的較大的市的地方性法規(guī)186項;深圳、珠海、汕頭制定的現(xiàn)行有效的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)159項;連山壯族瑤族、連南瑤族和乳源瑤族三個自治縣人大及其常委會共制定現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例12項。這些地方性法規(guī)涉及全省經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展的諸多方面。

　　廣東先行性法規(guī)在我國立法發(fā)展史上寫下濃墨重彩的一筆

　　中國幅員遼闊,全國各地發(fā)展水平不一致,采用的是集權(quán)制下的分權(quán)立法模式。對不屬于國家專屬立法權(quán)的事項,在國家立法條件不夠成熟時,地方立法可先行一步,發(fā)揮“立法試驗田”的作用,為國家立法提供經(jīng)驗。廣東是最早實行改革開放的省份之一,不少先行性法規(guī)在我國立法發(fā)展史上寫下了濃墨重彩的一筆:1981年制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》,第一次將土地使用權(quán)和所有權(quán)分開,確立特區(qū)土地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度,成為全國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的催化劑;1986年制定的《廣東省技術(shù)市場管理規(guī)定》,首開我國技術(shù)市場立法的先河,是技術(shù)成果商品化在立法領(lǐng)域的一個重大突破;1993年制定的《廣東省公司條例》,促進了中國現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,為《中華人民共和國公司法》的制定提供了立法經(jīng)驗。這些立法上體現(xiàn)出的先行性、試驗性和創(chuàng)制性特點,解決了改革開放中一些迫切需要解決的問題。

　　規(guī)范促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展

　　社會實踐是立法的基礎(chǔ),法律法規(guī)是實踐經(jīng)驗的總結(jié)。廣東立法集中反映了改革發(fā)展的實踐經(jīng)驗。在肯定改革發(fā)展成果的同時,吸收、借鑒國內(nèi)外一切依法促進改革發(fā)展的成功經(jīng)驗,正確處理了法規(guī)穩(wěn)定性與改革變動性的關(guān)系,使立法有較強的適應(yīng)性和前瞻性。這些地方性法規(guī)有超過1/2屬于經(jīng)濟類,起到了規(guī)范、引導(dǎo)、保障和促進市場經(jīng)濟環(huán)境健康發(fā)展的作用,同時也為全國的市場經(jīng)濟立法積累了經(jīng)驗。

　　以人為本解決人民群眾的具體利益問題

　　在廣東地方立法的發(fā)展歷程中,既注重規(guī)范促進市場經(jīng)濟健康發(fā)展的立法,也注重能真正解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的具體利益問題的立法。例如1993年制定的《深圳經(jīng)濟特區(qū)勞務(wù)工條例》,是我國第一個通過立法來保障外來員工合法權(quán)益的法規(guī);1996年制定的《廣東省農(nóng)民負擔(dān)管理條例》,為減輕農(nóng)民負擔(dān),保護農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益提供了法制保障;2005年制定的《廣東省工資支付條例》,構(gòu)建了系統(tǒng)的規(guī)范工資支付行為的制度,對解決欠薪問題提供了法規(guī)依據(jù)。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　地方立法規(guī)范政府行為

　　立法是對公民權(quán)利與國家權(quán)力的第一次分配,是社會公正之源。廣東地方立法努力克服部門利益,制約行政權(quán)力的濫用,對權(quán)利與權(quán)力進行合理配置,在“限制政府權(quán)力,保障公民權(quán)利”這條道路上進行了探索和實踐,涉及行政處罰、行政收費、行政執(zhí)法、政府采購、政務(wù)公開等多個方面。例如1991年的《廣東省行政事業(yè)性收費管理條例》,取消了不合理的收費項目,遏制了行政部門濫收費的現(xiàn)象;1996年制定的《廣東省規(guī)章設(shè)定罰款限額規(guī)定》,有效防治了地方政府規(guī)章違反《行政處罰法》、不合理設(shè)置罰款的現(xiàn)象;2005年制定的《廣東省政務(wù)公開條例》,作為我國第一部全面、系統(tǒng)規(guī)范政務(wù)公開的省級人大立法,標(biāo)志著廣東省的政務(wù)公開工作已經(jīng)被納入了法制化軌道。

　　充分體現(xiàn)立法的民主化、科學(xué)化

　　構(gòu)建社會主義和諧社會,要從各個層次擴大公民有序的政治參與,體現(xiàn)在立法上,就是要充分體現(xiàn)立法工作的民主化,逐步擴大公民對立法工作的有序參與,保障人民通過多種途徑參與立法活動。廣東人大為進一步增強立法的民主化和透明度,積極探索、創(chuàng)新建立科學(xué)民主的立法機制,包括法規(guī)草案公開征求意見,舉行座談會、論證會、聽證會,建立立法顧問制度等多種形式,其中廣東舉行的中國首次立法聽證會,在中國的立法史上具有里程碑的意義。1999年9月,在無先例可循的情況下,廣東省人大常委會對《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理條例》(修正草案)舉行了聽證會,這一滲透著民主精神的立法程序,半年后被全國人大常委會肯定并被載入《中華人民共和國立法法》。

　　完善有中國特色的社會主義法律體系

　　1997年,黨的十五大報告首次提出了建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo),在2010年要形成有中國特色的社會主義法律體系。九屆全國人大常委會提出了中國特色社會主義法律體系包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等三個層次以及憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟和非訴訟程序法等七個部門的基本框架。廣東地方立法站在了一個新的歷史發(fā)展起點:一方面,國家法制日趨完善,一個以憲法為核心、多層次、多部門的有中國特色的社會主義法律體系即將形成;另一方面,廣東正處于經(jīng)濟社會發(fā)展全面轉(zhuǎn)入科學(xué)發(fā)展軌道的關(guān)鍵時期,《珠江三角洲地區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》賦予廣東特別是珠三角地區(qū)“科學(xué)發(fā)展、先行先試”的新使命,廣東將要承擔(dān)起探索科學(xué)發(fā)展模式試驗區(qū)、深化改革先行區(qū)的歷史重任。這些改革和探索必然會引起利益格局的重新調(diào)整,相關(guān)實踐會催生新的立法需求,會產(chǎn)生新的立法領(lǐng)域。廣東地方立法面臨新的任務(wù)和要求:一是繼續(xù)堅持先行先試,為完善中國特色的社會主義法律體系作出新的貢獻;二是繼續(xù)堅持本地特色,充分發(fā)揮地方立法的拾遺補闕功能;三是修改滯后的不相適應(yīng)的法規(guī);四是建立常態(tài)化的地方性法規(guī)清理機制。

　　作者系廣東省人大常委會法工委副主任、法學(xué)教授