破產法旨在保護債權人、債務人的合法權益

　　破產企業職工的救濟、安置等社會問題不在破產法的調整范疇

　　由破產引發的債權債務問題、社會問題需法院、政府各司其職來解決

　　2006年8月27日，十屆全國人大常委會第23次會議通過了《中華人民共和國企業破產法》（下稱新破產法），自今年6月1日起施行。
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新破產法以社會主義市場經濟規律為立法基點，借鑒各國立法之有益經驗，結合中國現狀國情，創新性地制定了破產法律基本制度。

　　新破產法的創新首先體現在立法宗旨之中。法律的立法宗旨有時不為從事實務工作者所重視，而具體法律制度只有通過實務工作者正確實施，立法宗旨才能得到實現。對新破產法的立法宗旨應從以下幾個方面理解。第一，新破產法對一些具體法律制度進行了變革，如將清算組制度改為管理人制度、創設重整制度等。對這些創新與變革，只有從立法宗旨的高度予以理解才能助其順利實施。第二，在新破產法立法過程中，對一些體現立法宗旨的重要法律制度該如何制定存在過重大爭議，如國有企業的政策性破產是否保留、職工債權與擔保物權債權清償順序的確定等，對這些爭議的實質與立法解決模式也只有從立法宗旨的高度才能得到正確的理解把握。第三，也是最重要的一點，就是在舊破產法的實施中發生了種種違背破產法基本原則的失誤，尤其是在所謂政策性破產的不良導向下使立法宗旨在實施中被歪曲，并由此形成一些錯誤的思維定式與操作慣例。在新破產法實施后，必須大力宣傳創新的立法宗旨，才能保證新法在執行中不會被曲解，不會再有意無意地“穿新鞋走老路”，不再重蹈舊破產法實施失誤之覆轍。這是關系到我國破產立法之成敗、市場經濟體制之最終確立的重要問題，需要予以高度重視。

　　立法宗旨的創新，第一是明確了破產法的特殊社會調整目標，區分了其直接社會調整作用與間接社會影響的關系；第二是明確區分了破產法與社會保障法、勞動法等相關立法之間不同的調整范圍，將不屬于破產法調整的職工救濟、安置等社會問題排除在破產程序之外，從理論上為破產法的實施掃除最大的社會障礙；第三是排除了政府不正當的行政干預，從而避免因地方政府執政利益的影響而歪曲破產法的實施，同時強調政府必須履行其應盡的提供社會保障、安置失業職工等職責，解決法院審理破產案件的社會干擾，保證破產法的順利實施。

　　一、明確破產法的社會調整作用

　　新破產法第一條明確規定，其立法目的就是為“保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序”，這表明其貫徹的是市場經濟的理念。而舊破產法第一條則將“適應社會主義有計劃的商品經濟發展和經濟體制改革的需要，促進全民所有制企業自主經營，加強經濟責任制和民主管理，改善經營狀況，提高經濟效益”等與破產法無直接關系的社會目標列在立法目的之首位，而“保護債權人、債務人的合法權益”，則被放在了最后。這絕不僅是文字表述上的問題，它反映出人們對破產法調整作用認識的偏差以及舊法中計劃經濟體制殘余的影響。新舊破產法立法宗旨上的變化，反映出人們對破產法社會調整機制的認識逐步趨向正確與深化。

　　多數人的債權可能在債務人不足清償的有限財產上發生競合，使原來僅存在于單個債權人與債務人之間的清償矛盾，進一步擴展到了多數債權人之間。這時如根據一般民法原理允許債務人對個別債權人清償，或允許債權人個別強制執行，則先償還或先執行的債權人可能獲得全額清償，而其他債權人則可能分文不獲，造成同等債權卻得不到同等清償的不公平現象。

　　在缺乏破產法調整的情況下，一方面，這迫使不甘受損的債權人不得不自力救濟，維護其利益。但因國家未給債權人提供合法手段，便難免出現債權人搶占債務人財產，甚至非法拘禁債務人逼債等違法行為。另一方面，債務人不僅要飽受多重訟累，而且對債務永遠負有清償責任。那些事業尚有轉機的債務人要想避免倒閉，只能逐個與債權人達成和解，而這是非常困難的，在原有法律體系內是無法得到對事業重整的制度支持。另外，債務人在以全部財產清償債權人尚且不足的情況下，對其財產已喪失實際利益，極易引發道德風險，如隱匿、抽逃資產逃避債務，進行破產欺詐或偏袒性清償，損害債權人的利益。所以，當債務人喪失清償能力時，要公正解決債務清償問題，要維護社會經濟秩序，實現法的公平、正義價值，就必須有一種與原有的債權制度和民事訴訟與執行制度不同的特別法律制度來調整，這就是破產法。#p#分頁標題#e#

　　破產法的直接調整作用，是通過其特有的調整手段保障債務關系在債務人喪失清償能力時的有序公平實現，解決對多數債權人的公平清償，維護債權人和債務人的正當權益，維護社會利益與經濟秩序。這才是破產立法的根本宗旨。就債務清償而言，破產法將當事人的個別清償轉化為集體的清償，糾正在破產臨界期間債務人有礙公平清償的行為，將債務人所有的財產集合起來，將所有的債權人組成團體，按照債權不同的優先性質、順序、比例地給予公平清償，這是破產法產生之初的主要調整作用，而后又逐步產生通過免責等制度維護債務人的正當權益，通過和解、重整制度預防破產發生，進而維護社會利益等調整作用。而破產法的間接影響，如改善經營管理、提高經濟效益或對產品結構、資源配置的調整，可以采取行政手段解決。唯獨在債務人喪失清償能力時對債務關系的調整上，破產法的作用是任何其他法律或行政措施所無法替代的。在理解破產法的立法宗旨時，必須以此作為基點，才能使人們真正認識其重要社會作用所在。

　　二、區分破產法與社會保障法和勞動法的調整范疇

　　破產的社會涉及面甚廣，由此產生的種種社會問題決不是單獨一部破產法就能全部解決的，這需要多個法律部門相互配合、綜合發揮作用才能完成的社會任務。其中，破產法著重解決的是債務清償的法律問題，調整的主要是民事關系，而破產企業職工的社會保障、就業安置等問題應當由社會保障法、勞動法解決。

　　社會保障法律制度是以國家為主導強制性建立的。享受就業權利與社會保障是公民的憲法權利，也是國家對公民的義務。不同法律部門的基本原則、價值理念是不同的。破產法強調的是遵循市場經濟競爭規律，保障對債務的公平清償，維護經濟秩序，而社會保障法更多地強調對人權的維護，是對社會弱勢群體的特殊保護，是對市場經濟之自然規律形成的利益體系作反向的政策性調整。如果把這兩種不同的立法宗旨硬塞到一個法中，尤其是破產法中，必然會造成不同立法調整功能的混淆與立法原則間的沖突，進而人為地引發激烈的社會矛盾。

　　舊破產法立法宗旨的錯位更多地表現在其實施體系中。在國務院下發的《關于在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（1994年）和《關于在若干城市試行國有企業兼并破產和職工再就業有關問題的補充通知》（1997年）等文件中，對職工的失業救濟、安置費用等問題規定了一套與破產法基本原則不同（當然也與社會保障法不同）的政策性破產制度。依法破產與政策性破產的關鍵區別，絕不是對職工應否進行妥善安置（因為失業與救濟問題本應由政府負責解決），而是職工救濟安置費用應由誰承擔，與破產有關的社會保障問題應由誰解決。前者之費用是由失業保險基金等社會保障基金中支付，不足者由各級政府財政承擔，與破產有關的社會保障問題在破產程序之外由地方政府解決；而后者則全部從破產財產包括擔保財產中支付，實質上是轉嫁由全體債權人承擔，不足部分才由政府財政（包括中央政府專門給予的財政補貼）承擔，與破產有關的社會保障問題在破產程序內名義上由法院解決。在這種政策導向下，地方政府可以不承擔或少承擔本應由其財政承擔的職工救濟安置費用，甚至還可能從中漁利。在巨大利益驅動下，政策性破產被迅速普遍實施，甚至遠遠超過國務院原想控制的范圍（一些地方甚至出現花錢買政策性破產指標的現象）。如前所述，政策性破產的錯誤之處與是否解決職工救濟、安置問題無關，而是在于它硬將企業行政關閉措施冠之以破產名義實施，不僅敗壞了破產的名聲，而且形成了破產法的錯誤實施模式，在于它使地方政府通過所謂的政策又一次獲得以行政干預破壞市場正常運行規律、侵蝕司法權力的機會，使地方政府可以將其狹隘的規避責任、減少財政支出的利益得以公開的以損害債權人利益的方式實現。政策性破產使對債權人利益的保護與對職工的救濟、安置，這兩個本應由不同立法解決的問題因“搬錯了道岔而撞車”，發生激烈的社會沖突，破壞了市場經濟秩序。現在，根據新破產法及國務院的有關規定，政策性破產被限期在2008年底前終止，今后對職工利益的維護將主要依靠社會保障法、勞動法等解決。#p#分頁標題#e#

　　三、排除不正當的行政干預、明確政府應履行之職責

　　新破產法努力排除舊破產立法與執法中普遍存在的政府不正當行政干預，糾正行政權力對司法權力的侵蝕，糾正政府財政對債權人利益的剝奪，確立了要以市場化的運作模式解決破產問題的基本原則。在新破產法中并非完全沒有國家意志的介入（這在現代社會是不可能的），但其介入限制在合理、合法的范圍內，如體現在涉及社會公共利益的企業如金融企業破產時，要經過國家有關部門的批準，在重整程序中設置法院強制批準重整計劃草案程序，以司法干預的形式體現國家對重要企業的保護，等等。

　　在舊破產法尤其是政策性破產的實施中，從執法理念上就沒有將對債權人利益的保護放在重要位置，而是把保障職工救濟與安置等本應由社會保障法和勞動法調整、應由政府解決的社會問題放在審理破產案件工作的首位，并強迫債權人承擔其費用與成本。這種錯誤做法經過長期實踐在一些人的頭腦中已形成思維定式，只要企業破產，就有意無意地按政策性破產的模式辦理。所以，如果不能扭轉錯誤的執法思想、思維定式以及操作慣例，新破產法的實施仍可能出現失誤。

　　我們必須在法院與政府之間作出明確的分工，由法院負責在破產案件的審理中解決債務關系，實現對債權人、債務人合法權益的保護，由各級政府負責解決破產企業職工的就業安置、社會保障等問題。兩種不同的社會職能、不同的調整對象、不同的工作，必須作出嚴格的劃分，一定要法院、政府各司其職，共同配合，一起解決因企業破產而引發的各種社會問題。社會問題不是破產法所能解決的，更不屬于法院的法定職責范圍（法院根本不具備安置失業職工的社會資源），決不允許地方政府瀆職地將這些社會問題推到法院。過去對地方政府的政務工作曾有過所謂“一票否決制”，今后在破產法的實施上也應當采取這種制度。凡是在企業破產后不積極解決職工的就業安置、生活救濟問題，把職工推向法院的政府部門和官員，要嚴肅追究其瀆職責任。只有這樣，才能真正使我國破產制度的實施走入正軌。

　　要徹底解決破產企業職工的救濟與安置問題，必須靠社會保障制度、勞動就業制度的完善。這是我國在建立市場經濟體制過程中一個不可回避的難關，而以前對此一直重視不夠，且陷于錯誤的解決模式中，反而引發社會誠信缺失，欺詐逃債案件時有發生。如再不認真解決，將使市場經濟體制建設在“破產”這一最后環節受到不利影響，從而不利于和諧社會的構建。