中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼公安部長(zhǎng)周永康訪美，聯(lián)合簽署打擊刑事犯罪的備忘錄，被看作是中美執(zhí)法合作領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)重大突破。

????專家在接受《民主與法制時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)指出，這些備忘錄體現(xiàn)了中美雙方在執(zhí)法領(lǐng)域中相互理解的進(jìn)一步加深，也為雙方的進(jìn)一步合作乃至簽訂更高級(jí)別的條約開辟了重要的途徑。

????中美執(zhí)法合作鋪路引渡條約

????“美國(guó)政府認(rèn)為中國(guó)外逃貪官應(yīng)該被繩之以法。”2005年11月，美國(guó)司法部長(zhǎng)岡薩雷斯應(yīng)邀訪華時(shí)如是說。

????8個(gè)月后，岡薩雷斯在華盛頓又見到了他的老朋友——中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼公安部長(zhǎng)周永康。2006年7月26日至29日，應(yīng)岡薩雷斯的邀請(qǐng)，周永康對(duì)美國(guó)進(jìn)行了正式訪問。訪問期間，雙方簽署了有關(guān)反恐情報(bào)信息交流與合作、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、加強(qiáng)執(zhí)法人員聯(lián)絡(luò)與交流、禁毒、中國(guó)公安部國(guó)際合作局與美國(guó)國(guó)土安全部移民海關(guān)執(zhí)法局加強(qiáng)合作等方面的一系列備忘錄。

????歷史性的回訪帶來了中美司法合作的新成果，美國(guó)《僑報(bào)》刊載分析文章稱：中美司法合作，外逃貪官途窮。中美聯(lián)合簽署打擊刑事犯罪方面的備忘錄被認(rèn)為是兩國(guó)在公共安全和打擊刑事犯罪方面的最新進(jìn)展，也是東西方兩個(gè)大國(guó)為穩(wěn)定本國(guó)與對(duì)方國(guó)家的社會(huì)秩序提供了合作的保障。

????中美執(zhí)法領(lǐng)域的重大突破

????7月29日，周永康結(jié)束訪問美國(guó)之際，雙方發(fā)表了《中華人民共和國(guó)公安部和美利堅(jiān)合眾國(guó)司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法合作的聯(lián)合聲明》。

????聲明稱，雙方共同回顧了近年來中美兩國(guó)在執(zhí)法領(lǐng)域開展的業(yè)務(wù)交流與合作，一致認(rèn)為，中美執(zhí)法合作是兩國(guó)關(guān)系的重要組成部分，并已成為兩國(guó)關(guān)系中的亮點(diǎn)。自1997年發(fā)表載有加強(qiáng)中美執(zhí)法合作內(nèi)容的《中美聯(lián)合聲明》以來，兩國(guó)執(zhí)法部門保持著密切的高層接觸和業(yè)務(wù)交流，在許多領(lǐng)域開展了互利合作，建立了中美執(zhí)法合作聯(lián)合聯(lián)絡(luò)小組會(huì)晤機(jī)制，取得了積極成效。

????雙方?jīng)Q定進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法領(lǐng)域的合作，在符合中美兩國(guó)共同利益的前提下，促進(jìn)雙方在緝捕和遣返在逃犯罪嫌疑人，打擊跨國(guó)有組織犯罪、毒品走私、偽造貨幣和洗錢犯罪以及遣返非法移民等方面的合作，雙方愿意在打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、毒品犯罪、侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和反恐情報(bào)交流、執(zhí)法交流等方面加強(qiáng)合作，并達(dá)成《中國(guó)公安部與美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局關(guān)于反恐情報(bào)信息交流與合作的諒解備忘錄》等五個(gè)相關(guān)備忘錄。

????“此次兩國(guó)的交流應(yīng)該被看作是中美執(zhí)法合作領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)重大突破。”北京大學(xué)法學(xué)院教授王世洲告訴《民主與法制時(shí)報(bào)》記者。

????如王世洲所言，國(guó)內(nèi)許多知名專家對(duì)此訪問也給出了較高的評(píng)價(jià)。在很多專家眼中，這些備忘錄體現(xiàn)了中美雙方在執(zhí)法領(lǐng)域中相互理解的進(jìn)一步加深，也就為雙方的進(jìn)一步合作乃至簽訂更高級(jí)別的條約開辟了重要的途徑。

????外逃貪官面臨窮途末路

????外逃貪官，一個(gè)近年來頻繁見諸國(guó)內(nèi)媒體的高頻詞匯。

????近幾年，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)崛起，貪污腐敗也成為嚴(yán)重問題。不知從什么時(shí)候開始，美國(guó)就成為中國(guó)一些刑事犯罪分子的避風(fēng)港。2004年有權(quán)威部門曾出具報(bào)告指出，自中國(guó)改革開放以來，大約有4000名腐敗官員或其他人員逃往國(guó)外，帶走了約500多億美元的資金。其中，廣東省近年來失蹤官員高達(dá)790名，外逃官員有1240名，而北京市有442名官員外逃。

????中美之間第一次以非引渡的方式合作追逃貪官，是兩年前把逃到拉斯維加斯的貪官、中國(guó)銀行廣東省開平支行原行長(zhǎng)余振東押解回中國(guó)。美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局及海關(guān)、移民局?jǐn)y手偵查此案，費(fèi)時(shí)一年多，同時(shí)將贓款數(shù)百萬美元全部封存，移交中國(guó)公安部及有關(guān)機(jī)構(gòu)。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????余的歸案，被認(rèn)為是《中美刑事司法協(xié)助協(xié)定》在中美兩國(guó)司法部門聯(lián)手打擊腐敗犯罪方面起到了關(guān)鍵作用。

????黃風(fēng)，北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院教授，博士生導(dǎo)師。此前曾經(jīng)在中國(guó)司法部工作了14年，是司法部司法協(xié)助外事司正司級(jí)巡視員，長(zhǎng)期參與我國(guó)對(duì)外司法協(xié)助工作，并在余振東案件的調(diào)查中做了大量的工作。

????黃風(fēng)認(rèn)為，雖然該協(xié)定的力度目前還無法使貪官陷入窮途末路，但在實(shí)際操作中，對(duì)于限制貪官在國(guó)外的生存空間，營(yíng)造促使其被遣返回國(guó)的大環(huán)境，是非常有意義的。

????“一國(guó)的犯罪分子有可能逃往他國(guó)的時(shí)候，該國(guó)的執(zhí)法人員通過兩國(guó)之間資訊共享的合作，已經(jīng)獲得這個(gè)犯罪嫌疑人的種種資訊，并可以授權(quán)該國(guó)的執(zhí)法人員將其逮捕。而一旦嫌疑人被拘留，對(duì)方國(guó)家也可以在最短的時(shí)間，要求押回本國(guó)審理，這給敢于以身試法的不法分子以強(qiáng)大的震撼。”美國(guó)華文報(bào)紙《僑報(bào)》認(rèn)為，此次中美聯(lián)合聲明對(duì)打擊外逃貪官無疑是提供了一條有跡可尋的法律通道。

????在談到此次中美司法合作的具體內(nèi)容時(shí)，黃風(fēng)認(rèn)為此前我國(guó)在打擊外逃貪官方面之所以缺乏較為成功的案例，關(guān)鍵是由于中美兩國(guó)社會(huì)制度不同，法律制度也不同，雙方暫沒有建立司法引渡關(guān)系，這對(duì)合作打擊國(guó)際犯罪帶來一定困難，使犯罪分子有脫逃的機(jī)會(huì)，也使一些貪贓枉法的當(dāng)事人有了可乘之機(jī)。

????“雖然目前這個(gè)協(xié)定的簽署沒有直接導(dǎo)致引渡合作的開展，但是在執(zhí)法合作上有新內(nèi)容，特別是對(duì)外逃人員的緝捕方面有新措施。從發(fā)展歷程上來講，對(duì)推動(dòng)中美兩國(guó)司法合作的進(jìn)一步開展，最終簽訂相關(guān)引渡條約具有推動(dòng)和促進(jìn)作用。”黃風(fēng)做出了較為樂觀的評(píng)價(jià)。

????“在打擊外逃人員方面，當(dāng)前我國(guó)的外逃人員主要指外逃的貪官，從簽署的相關(guān)文件來看，雙方在這個(gè)方面的合作，將主要針對(duì)以非法移民身份逃到國(guó)外的人員。”王世洲則認(rèn)為此次簽署的相關(guān)文件只能“從一定程度上打擊外逃貪官”。

????中外司法合作步伐趨快

????在談及此次中美聯(lián)合司法合作時(shí)，王世洲教授認(rèn)為，打擊外逃貪官只是其中的一個(gè)小部分，“從合作所取得的具體成就來看，此次合作的重點(diǎn)仍然是在兩國(guó)可以合作的方面和領(lǐng)域之內(nèi)。從簽署的備忘錄情況看，最典型的就是反恐、禁毒和非法移民三個(gè)方面。這三個(gè)方面也是雙方一直以來共同關(guān)心的，體現(xiàn)了雙方的緊迫利益所在。從合作的前景來看，雙方未來的合作機(jī)會(huì)更多。過去，雙方在執(zhí)法合作方面都相互存在著一定程度的誤解和分歧，在客觀上限制了雙方的合作。剛剛簽署的相關(guān)備忘錄，雖然等級(jí)較低，但是比較明確地體現(xiàn)了雙方加強(qiáng)相互理解與進(jìn)行廣泛交流的愿望。”

????而黃風(fēng)亦表示此次兩國(guó)司法部門的合作更應(yīng)進(jìn)行較為廣泛的理解：“這次周永康同志是以國(guó)務(wù)委員的身份訪問美國(guó)的，中國(guó)公安部與美國(guó)司法部簽署的協(xié)定屬于政府間的執(zhí)法合作協(xié)議，中方的合作主體不局限于公安部，也包括了司法部、海關(guān)等各個(gè)政府執(zhí)法機(jī)關(guān)。”

????相關(guān)專家似乎更趨向于將剛剛?cè)〉玫暮献鞒删头旁趪?guó)家和歷史的角度上進(jìn)行全面考量。

????1987年6月，中國(guó)與波蘭簽訂了《中華人民共和國(guó)和波蘭人民共和國(guó)關(guān)于民事和刑事司法協(xié)助的協(xié)定》。這是我國(guó)與外國(guó)簽訂的第一個(gè)含有刑事司法協(xié)助內(nèi)容的雙邊司法協(xié)助條約。

????1993年8月，中國(guó)與泰國(guó)引渡條約簽訂。這是我國(guó)與國(guó)外簽訂的第一個(gè)引渡條約。

????2003年，中國(guó)先后加入《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》以及《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，中國(guó)的反腐敗事業(yè)正在朝著加強(qiáng)多邊合作的方向而努力。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????2004年4月16日，余振東回國(guó)受審。這是第一個(gè)由美方人員押送移交中方的外逃貪官。余的歸案，對(duì)外逃貪官形成強(qiáng)大震懾。

????五天后，美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局(FBI)局長(zhǎng)羅伯特·米勒來到北京，明確表示他此行的目的主要是與中國(guó)公安部在反恐、打擊跨國(guó)犯罪以及執(zhí)法人員交流方面進(jìn)一步加強(qiáng)合作，協(xié)助中方將潛逃到美國(guó)的犯罪嫌疑人遣送回國(guó)。

????2005年11月，美國(guó)司法部長(zhǎng)岡薩雷斯來京時(shí)表示，美國(guó)政府將會(huì)盡可能地與中國(guó)政府合作。

????2006年4月，全國(guó)人大批準(zhǔn)了《中華人民共和國(guó)和西班牙王國(guó)引渡條約》。

????來自外交部條約法律司的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2006年2月，中國(guó)已與40多個(gè)國(guó)家締結(jié)了50項(xiàng)司法協(xié)助協(xié)定、25項(xiàng)引渡條約、3項(xiàng)被判刑人移管條約等共78個(gè)相關(guān)法律條約。

????中外司法合作步伐呈現(xiàn)出日趨加快、加深的跡象。

????中外司法合作期待制度性變革

????中美兩國(guó)在司法領(lǐng)域的合作發(fā)展以及系列中外司法合作成就的取得，讓人為之振奮。

????然而，合作的路途還很長(zhǎng)。中國(guó)政法大學(xué)訴訟法研究中心教授楊宇冠認(rèn)為，僅就中美司法合作而言還有很多問題需要解決：

????“首先，中美雙方存在社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)、政治文化、發(fā)展模式等方面的差異，在許多問題上存在不可回避的不同觀點(diǎn)；第二，司法領(lǐng)域的合作只是雙方總體關(guān)系的一個(gè)重要組成部分，在很大程度上受制于中美兩國(guó)的關(guān)系，包括政治、經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展態(tài)勢(shì)；第三，美國(guó)這樣一個(gè)多元社會(huì)中，各種利益集團(tuán)勢(shì)力此消彼長(zhǎng)，對(duì)合作的穩(wěn)定性構(gòu)成挑戰(zhàn)，對(duì)外合作可能受到國(guó)內(nèi)政治因素的牽制；第四，中美兩國(guó)司法制度不同、語言不同，在司法和執(zhí)法活動(dòng)中具體的執(zhí)行人員之間互相溝通有一定的障礙，需要對(duì)有關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)，不僅要了解對(duì)方的司法制度，還要熟練掌握外語。”

????而王世洲教授也表達(dá)了類似的看法：“目前簽署的幾個(gè)備忘錄更應(yīng)看作是我國(guó)改革開放政策在對(duì)外執(zhí)法領(lǐng)域中的新表現(xiàn)。由于我國(guó)還沒有參加《國(guó)際刑事法院規(guī)約》，對(duì)于國(guó)際上最基本的人權(quán)條約和憲章也還沒有全部正式參加，因此，在對(duì)外執(zhí)法合作方面還有許多有待解決的問題。執(zhí)法部門到國(guó)外執(zhí)行任務(wù)如果沒有國(guó)際條約或者國(guó)與國(guó)之間的外交安排，是不可能的。但是，中美執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間簽訂了這些備忘錄，就意味著我們?cè)趪?guó)際執(zhí)法合作方面已經(jīng)走出去了，這是非常值得肯定的。這不僅是保護(hù)我國(guó)國(guó)家自身安全的利益所需要的，也表明了我們國(guó)家對(duì)世界的和平與安全開始承擔(dān)起自己的國(guó)家責(zé)任。這說明我們國(guó)家開始意識(shí)到這些問題，并著手做了相應(yīng)的工作。但是，有關(guān)的相應(yīng)制度的改革，對(duì)外執(zhí)法合作的全方位展開都還沒有準(zhǔn)備好，這些都影響了我國(guó)對(duì)外執(zhí)法合作的程度。未來我國(guó)對(duì)外執(zhí)法合作的空間還很大，現(xiàn)在所做的只是一個(gè)開始。”

????黃風(fēng)指出，此次協(xié)定的簽訂是代表中國(guó)政府的行為，同時(shí)也對(duì)兩國(guó)在打擊犯罪的司法合作方面提出了更加迫切的問題：我們的合作不能停留在目前相互提供司法協(xié)助的層次上。我們?cè)谔臃敢煞矫娴暮献鬟€不夠，應(yīng)該盡早上升到引渡條約的高度。

????不只是和美國(guó)，和更多的發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂引渡條約也是我國(guó)對(duì)外司法合作的大方向。

????今年，中國(guó)與西班牙之間簽訂的引渡條約是我國(guó)與西方發(fā)達(dá)國(guó)家簽訂的第一個(gè)引渡條約。該條約最大的突破在于包含了死刑不引渡條款，也就是說請(qǐng)求方承諾不對(duì)罪犯判處死刑，才會(huì)進(jìn)行引渡。這是對(duì)現(xiàn)有法律障礙的一種超越。

????黃風(fēng)曾經(jīng)撰寫《關(guān)于健全我國(guó)相關(guān)法律制度的幾點(diǎn)建議》等一系列論文，建議我國(guó)加快相應(yīng)的司法建設(shè)，以適應(yīng)越來越多的國(guó)際司法合作的需要。 #p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

????“在立法上，除了現(xiàn)在的引渡法，我國(guó)還需要制定一部刑事司法協(xié)助法。”黃風(fēng)認(rèn)為，司法協(xié)助涉及的范圍非常廣，包括調(diào)查取證、追繳犯罪所得、承認(rèn)和執(zhí)行外國(guó)判決等問題。刑事司法協(xié)助和國(guó)內(nèi)立法有密切關(guān)系。

????顯然，此次中美簽署的相關(guān)協(xié)定只是一個(gè)新的開始，也是繼美國(guó)FBI局長(zhǎng)米勒、美國(guó)司法部長(zhǎng)岡薩雷斯先后來訪之后，兩國(guó)司法合作穩(wěn)步發(fā)展的自然延續(xù)。隨著我國(guó)對(duì)外司法合作越來越規(guī)范和成熟，這張恢恢天網(wǎng)最終會(huì)使外逃貪官無處藏身。(李慎波 周宇)