第六章 法律責任

　　本章是關于違反行政復議法的行為應承擔的法律責任的規定。

　　法律責任是指公民、法人或其他組織實施違法行為所必須承擔的法律后果，即因違法行為而在法律上受到的相應制裁。法律責任是一種強制性的責任，是由國家強制力來保障實施的，是違法者所必須承擔的。確定違法行為的法律責任，是法律規范區別于道德規范、政策文件等其他行政規范的重要特征，對于維護法律尊嚴，教育違法者和廣大公民遵守法律具有重要意義。

　　法律責任是行政法律、法規必不可少的重要組成部分，占有重要的地位。任何一項完整的行政法律規范，都應當包括適用條件、行為模式以及違反法律規定的行為模式應承擔的法律責任這樣三個要素。其中法律責任的規定是體現法律規范的國家強制力的核心部分。如果在一部法律中缺乏法律責任的規定，就難以有效地保證法律所規定的權利和義務的實現，從而使之形同虛設。因此，在法律、法規、規章中，根據其所調整的社會關系的性質、特點，正確、合理地選擇、規定法律責任的條款，對保證法律的有效實施具有非常重要的法律意義和社會意義。

　　法律責任從性質上說可分為三種：行政責任(包括行政處分和行政處罰)、民事責任和刑事責任。其具體承擔方式，又可分為人身責任、財產責任、行為責任等。采取何種法律責任形式，應當根據法律所調整、違法行為所侵害的社會關系的性質、特點以及違法行為的情節和社會危害程度等因素來確定。

　　行政復議制度作為一種行政機關內部的監督糾錯機制和對公民、法人或者其他組織這些行政相對人的救濟手段，也必須根據其性質和特點規定相應的法律責任，這是確保行政復議活動能夠合法、高效地進行的重要保障。因此，在行政復議法中對法律責任問題作出了明確的規定。根據行政復議的性質和特點，其法律責任的種類包括行政法律責任和刑事法律責任，重點是行政法律責任中的行政處分責任。承擔法律責任的主體主要是行政復議機關及其工作人員及被申請人，即作出具體行政行為的行政機關等。

　　本章共分五條，針對行政復議機關及其工作人員、被申請人違反行政復議法的行為，規定了行政和刑事二種法律責任。

　　第三十四條 行政復議機關違反本法規定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規定轉送行政復議申請的，或者在法定期限內不作出行政復議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經責令受理仍不受理或者不按照規定轉送行政復議申請，造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

　　【釋義】 本條是關于行政復議機關無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規定轉送行政復議申請的，或者在法定期限內不作出行政復議決定的違法行為所應承擔法律責任的規定。

　　本條對三種違反行政復議法的行為規定了法律責任：

　　第一，行政復議機關無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請的。《行政復議法》第十七條明確規定：“行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人;對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。”“除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。”這就是說，對申請人提出的行政復議申請，除了行政復議法明確規定為不屬于行政復議受案范圍的外，行政復議機關都應當予以受理。根據行政復議法的規定，不屬于行政復議受案范圍的有：(一)申請人對全國人大及其常委會制定的法律，對國務院制定的行政法規，地方人大及其常委會制定的地方性法規，國務院部門、省級政府和有立法權的市級政府制定的規章提出的行政復議申請;(二)申請人對不是由具體行政行為附帶出來的抽象行政行為提出的行政復議申請。就是說，申請人的行政復議申請中，沒有侵犯了自身權利的具體行政行為存在，只有抽象行政行為，這不在行政復議的受案范圍之內;(三)申請人不服行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定而提出的行政復議申請;(四)申請人不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理而提出的行政復議申請;(五)國防、外交等國家行為。除了上述五類情況外，對申請人提出的行政復議申請，行政復議機關都必須受理，否則就是不作為的違法行為，應當承擔相應的法律責任。#p#分頁標題#e#

　　第二，行政復議機關不按照規定轉送行政復議申請的。《行政復議法》第十八條規定：“依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起五日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。”根據這一規定，行政復議機關在接到申請人的行政復議申請后，經審查認為應當屬于其他行政復議機關受理的，必須在五日內及時轉送，并告知申請人。否則，就是不作為的違法行為，應承擔相應的法律責任。

　　第三，行政復議機關在法定期限內不作出行政復議決定的。《行政復議法》第三十一條第一款規定：“行政復議機關應當自受理申請之日起六十日內作出行政復議決定;但是法律規定的行政復議期限少于六十日的除外，情況復雜，不能在規定期限內作出行政復議的，經行政復議機關的負責人批準，可以適當延長，并告知申請人和被申請人;但是延長期限最多不超過三十日。”根據這一規定，除了情況比較復雜的案件外，行政復議機關應當在受理復議申請之日起六十日內依法作出行政復議決定;情況比較復雜的復議案件，如一些土地、礦藏、森林、山嶺等自然資源確權的復議案件，因為糾紛由來已久，情況復雜，復議機關調查取證的難度比較大，因而辦理案件所需時間較長。對于這類案件，經行政復議機關的負責人批準，可以延長一個月的時間作出行政復議決定，即行政復議機關最遲應當在九十日內作出行政復議決定。如果行政復議機關超過法定的六十日、九十日的辦案期限，沒有作出行政復議決定，即為不作為的違法失職行為，應承擔相應的法律責任。

　　對于以上三種違法行為，本條規定承擔法律責任的形式是行政責任。

　　行政責任。行政責任包括行政處罰和行政處分。行政處罰是國家法律制度的重要組成部分，是行政機關依法進行行政管理，保障法律貫徹實施的重要手段，是行政責任中的一種形式、第八屆全國人民代表大會第四次會議審議通過了《中華人民共和國行政處罰法》，這部法律從行政處罰的設定、實施機關、處罰程序等方面對行政處罰進行了規范，從而完善了我國的法律責任制度，對于保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益具有十分重要的意義。根據行政處罰法的規定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照行政處罰法由法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照行政處罰法規定的程序實施。行政處罰的種類有：警告;罰款;沒收違法所得、沒收非法財物;責令停產停業;暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照;行政拘留。

　　除了行政處罰以外，行政責任還有一種重要的形式就是行政處分，它適用于國家行政機關內部，是上級對有隸屬關系的下級違反紀律的行為或者是尚未構成犯罪的輕微違法行為給予的紀律制裁。本條只規定了行政處分這一行政責任。行政復議機關違反行政復議法規定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規定轉送行政復議申請的，或者在法定期限內不作出行政復議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經責令受理仍不受理或者不按照規定轉送行政復議申請，造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

　　第三十五條 行政復議機關工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者有其他讀職、失職行為的，依法給予警告、記過、記大過的行政處分;情節嚴重的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】 本條是關于行政復議機關工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者有其他讀職、失職的違法行為，所應承擔的法律責任的規定。#p#分頁標題#e#

　　《行政復議法》第三十四條主要是對行政復議機關的不作為的讀職行為規定了法律責任，而本條主要是對行政復議機關的工作人員徇私舞弊等讀職行為規定了法律責任。行政復議機關的工作人員，作為專門從事行政復議工作的國家公務員，應當恪盡職守，依照行政復議法的規定，認真履行自己的職責，在行政復議工作的全部過程中，從行政復議申請的受理、審查到最后作出行政復議決定，都要依法履行好職責，決不能有任何讀職行為。行政復議機關工作人員在行政復議活動中的瀆職行為主要有兩類：一類是不作為的讀職行為。所謂不作為，是指依照法律規定本應履行某些職責，而不予履行或者延遲履行的行為。比如在行政復議受理階段，對申請人的行政復議申請，應當受理而不予受理;對應轉送其他行政復議機關受理的行政復議申請不依法轉送;在行政復議審查階段，對申請人提出的申請行政復議機關進行調查取證的要求不予理睬，只進行書面審查;在行政復議決定階段，超過法定期限不作出行政復議決定等。另一類是徇私舞弊的演職行為。表現為行政復議機關工作人員徇私枉法，在復議工作中接受申請人、被申請人或第三人給予的好處，如宴請、禮品，甚至是金錢的賄賂，從而悻離行政復議合法、公正的原則，枉法作出與事實不符，于法無據的復議決定，造成行政復議中的冤假錯案，不僅損害公民、法人和其他組織的合法權益，而且也使行政復議工作不能取信于民，損害了黨和政府的形象。因此，對行政復議機關工作人員的徇私舞弊和其他讀職行為必須嚴加懲處，依法追究相應的法律責任。本條對行政復議機關的工作人員的違法行為規定了行政處分和刑事責任兩種法律責任。

　　一、行政處分。行政處分是行政機關內部，上級對有隸屬關系的下級違反紀律的行為或者是對尚未構成犯罪的輕微違法行為所給予的紀律制裁，在國家公務員暫行條例頒布之前，其法律依據主要有兩個：一個是1957年全國人大常委會批準、國務院頒布的國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定，該條例對獎懲的目的、條件、種類及其適用程序，都作了比較詳細的規定;同時規定，事業單位也參照執行。另一個是1988年國務院頒布的國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定。該規定著重對貪污賄賂行為的行政處分作了比較全面和具體的規定，實際上是對1957年獎懲暫行條例部分內容的修改和補充。1993年8月14日，國務院頒布了國家公務員暫行條例，該條例對行政處分的種類和適用作了規定，是對國家公務員實施行政處分的主要依據。根據國家公務員暫行條例的規定，行政處分分為六種：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。本條對行政復議機關工作人員徇私舞弊和其他讀職行為，沒有籠統地規定為給予行政處分，而是針對違法行為的嚴重程度規定了一個給予不同種類行政處分的階梯;對于情節不很嚴重的違法行為，規定了警告、記過、記大過這三個程度相對比較輕的處分種類;對于情節比較嚴重的違法行為，規定了降級、撤職、開除這三個程度相對比較重的處分種類，這樣規定的好處是：第一，體現了過罰相當的原則。所謂過罰相當，是指給予一個人的處罰程度要與其所犯過錯的大小相適應，既不能給予所犯違法行為比較輕的人以較重的處罰，也不能給予所犯違法行為比較重的人以較輕的處罰，從而做到追究違法行為不枉不縱。第二，有利于執法標準的統一。在以往的立法中，關于對違法行為規定什么種類的行政處分，往往不作細致的規定，這樣就容易造成在執法過程中的標準不統一，對同樣的違法行為，給予的處分種類可能不一樣，有的嚴一些，有的寬一些，影響法律的嚴肅性。在行政復議法的立法過程中，我們注意了這一問題，規定了一個不同種類行政處分的梯度，這樣有利于執法標準的統一，以維護法律的尊嚴和嚴肅性。

　　二、刑事責任。刑事責任，又稱刑罰，是依據國家刑事法律規定，對實施犯罪行為的行為人所給予的處罰。行政處罰和刑罰的本質區別在于行政處罰是對實施尚未構成犯罪的輕微違法行為的當事人所給予的處罰;而刑罰是對實施犯罪行為的當事人所給予的處罰。所謂犯罪，是指一切危害國家主權、領土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和經濟秩序，侵犯國有資產或者勞動群眾集體所有的財產，侵犯公民私人所有的財產，侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利，以及其他危害社會，依照法律應當受刑罰處罰的行為。依照我國刑法的規定，刑罰包括主刑和附加刑兩種。主刑有：管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑和死刑;附加刑有：罰金、剝奪政治權利和沒收財產。此外，對于犯罪的外國人，可以獨立適用或者附加適用驅逐出境。#p#分頁標題#e#

　　八屆人大五次會議通過了對刑法的修訂案，修訂后的刑法對國家機關的工作人員的讀職犯罪明確規定了法律責任，《刑法》第三百九十七條第二款規定：“國家機關工作人員徇私舞弊，犯前款罪(即瀆職罪)的，處五年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處五年以上十年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定”。

　　第三十六條 被申請人違反本法規定，不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，或者阻撓、變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過。記大過的行政處分;進行報復陷害的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　【釋義】 本條是關于被申請人故意破壞行政復議工作所應承擔的法律責任的規定。

　　本條規定了三種違法行為：第一，被申請人不提出書面答復的。行政復議法規定，公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服申請行政復議的，作出具體行政行為的行政機關是被申請人。被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的全部證據、依據和其他有關材料。被申請人及時對申請人的復議申請作出書面答復，并提交當初作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，是被申請人必須履行的法定義務，它有利于行政復議機關全面了解情況，更好地對復議申請進行審查，從而作出正確的行政復議決定。如果被申請人不履行這一義務，在收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，不提出書面答復，或者不提交當初作出具體行政行為的全部證據、依據和其他有關材料，對直接負責的主管人和其他直接責任人員要追究相應的行政、刑事法律責任。在實踐中，少數行政機關工作人員，甚至是一些領導干部，缺乏法律意識，對行政復議很不重視。當公民、法人或者其他組織對本機關的行政行為不服，申請行政復議時，就認為申請人是不服管理，是成心搗亂的刁民;認為行政復議機關受理復議申請是小題大作，沒事找事，因而對行政復議機關發送的行政復議申請書副本或者行政復議筆錄復印件不理不睬，既不提交書面答復，也不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，抗拒或者故意破壞行政復議工作，使行政復議工作難以順利進行。對被申請人這種不履行法定義務的違法行為，行政復議法規定了嚴格的法律責任，以制裁這種不作為的違法行為，保障行政復議的順利進行。

　　第二，被申請人阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的。行政復議法規定，公民法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為不服的，可以依照行政復議法申請行政復議，同時，如果行政機關的具體行政行為是依據除規章以外的國務院部門及其工作機構的規范性文件、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規范性文件、鄉或鎮人民政府的規定而作出的，公民法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議的同時，可以申請行政復議機關對該規范性文件予以審查。可見，公民、法人或者其他組織依法對行政機關的行政行為申請行政復議是法律賦予的權利，是神圣不可侵犯的，必須得到依法保護。如果被申請復議的行政機關阻撓公民、法人或者其他組織申請行政復議，就是侵犯他們的行政復議權，是違反行政復議法的，應當承擔相應的行政、刑事法律責任。

　　第三，對申請人、第三人等有關人員進行報復陷害的。這里所指的被申請人的報復陷害對象主要有申請人、第三人和向行政復議機關提供情況的有關組織和人員。公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的，依法向有關行政復議機關提起行政復議，是公民、法人或者其他組織作為行政相對人應當享有的法定權利。被申請人與申請人之間的關系是行政管理人與行政管理相對人之間的關系，二者在日常生活中存在著管理與被管理的關系。在行政復議中，申請人與被申請人處于同等的法律地位，都是行政復議參加人。因此作為被申請人的行政機關，應當尊重申請人行使行政復議的權利，正確認識法律規定行政復議這種權利救濟手段的必要性。“依法治國，建設社會主義法治國家”是我國憲法所確立的治國方略，依法治國一個很重要的方面是行政機關的依法行政。如果行政機關沒有依法行政，違法的作為或不作為行為給公民、法人或者其他組織的合法權益造成了侵害，就要本著有錯必糾的原則，積極糾正錯誤，對申請人受損的權益進行救濟和賠償。在公民、法人或者其他組織申請行政復議的情況下，作為被申請人的行政機關如果非但不認錯改錯，而且還對申請人進行打擊報復，那就是錯上加錯，是無視國家法律的違法犯罪行為。實踐中，確有個別行政機關對申請行政復議的公民、法人或者其他組織進行打擊報復，結果造成申請人雖然在行政復議中獲得了勝利，行政復議機關撤銷了行政機關的原具體行政行為，但由于作為被申請人的行政機關的報復陷害，造成受損害的權利實際上沒有得到救濟，甚至還殃及到自身和親友的其他合法權益，使申請人長期不能正常生產和生活，嚴重侵害了他們的合法權利。同時也使其他權利受到侵害的公民、法人或者其他組織因為怕被報復陷害而不敢再申請復議，這樣就使行政機關行使權利失去了監督，從而破壞了行政復議制度。#p#分頁標題#e#

　　《行政復議法》第十條第三款規定：“同申請行政復議的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。”比如村民甲、村民乙因宅基地邊界劃定發生糾紛，鄉政府對此作出一個宅基地邊界劃分的確權決定。村民甲不服此確權決定，向縣政府申請行政復議。縣政府作為行政復議機關，即可將村民乙追究為第三人參加行政復議。作為被申請人的行政機關如對第三人進行報復陷害，也要依法承擔法律責任。

　　行政復議法規定，行政復議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復議機關負責法制工作的機構認為有必要時，可以向有關組織和人員調查情況。如果作為被申請人的行政機關對向行政復議機關提供真實情況的有關組織和人員進行打擊報復，要依法承擔相應的行政、刑事責任。

　　對以上三種違法行為，本條規定了兩種法律責任：行政責任和刑事責任。第一，行政責任。被申請人違反行政復議法規定，不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，或者阻撓、變相阻撓公民、法人或者其他組織依法申請行政復議的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;進行報復陷害的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。行政處分的種類有六種，從輕到重依次為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。警告，有提醒注意、不致再犯的意思，屬于申誡處分。它可以是口頭的，也可以是書面的，由處分機關選擇適用。警告一般適用于輕微的行政違法行為，是行政處分中最輕的一種。根據國家公務員暫行條例的規定，國家公務員受警告處分期間，可以晉升工資檔次，但不得晉升職務和級別。記過、記大過，這是兩種程度有所區別的行政處分。一般來說，記過、記大過適用于國家工作人員的行為違反了行政法的規定，給國家和人民造成了一定的損失，給予警告處分過輕，給予降級處分過重的情況。降級，作為一種行政處分，其含義是降低公務員的職務級別。根據國家公務員條例的規定，“國家公務員的職務分為領導職務和非領導職務，級別分為十五級，分別規定了從辦事員到國務院總理的職級。給予降級的行政處分就是由原來的職務級別往下降，如由局級降為處級，由處級降為科級等，同時，對公務員工資中的級別工資也要予以相應地降低。國家公務員實行職級工資制，工資主要有職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資構成。降級也要降低工資中的級別工資。受降級處分期間，不得晉升職務和級別，也不得晉升工資檔次。撤職，國家公務員的行政違法行為，給國家和人民利益造成重大損失，不適合繼續擔任行政職務的，可以給予撤職處分。受撤職處分的，同時降低級別和職務工資。受撤職處分期間，不得晉升工資和級別，并不能晉升工資檔次。開除，是指受處分人不適合繼續在國家機關工作，國家機關取消其公務員資格令其離開的處分形式。開除是最嚴厲的一種處分，適用于公務員犯有違法行為，給國家和人民造成了極其嚴重的損失，喪失了國家公務員的資格的情況。開除的行政處分不能解除。根據國家公務員暫行條例的規定，給予國家公務員行政處分，依法分別由任免機關或者行政監察機關決定;其中給予開除處分的，應當報上級機關備案。縣級以下國家行政機關開除國家公務員，必須報縣級人民政府批準。國家公務員受開除以外的行政處分，分別在半年至兩年內由原處理機關解除行政處分。但是，解除降級、撤職處分不視為恢復原級別、原職務。國家公務員在受行政處分期間，有特殊貢獻的，可以提前解除行政處分。解除行政處分后，晉升職務、級別和工資檔次不再受行政處分的影響。行政處分決定和解除行政處分的決定應當以書面形式通知本人。

　　第二，刑事責任。首先，被申請人違反本法規定，不提出書面答復或者不提交作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，或者阻撓、變相阻撓公民、法人或者組織依法申請行政復議的，構成犯罪的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法追究刑事責任。新修訂的《刑法》第三百九十七條規定：“國家機關工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役;情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑。本法另有規定的，依照規定”。其次，被申請人對申請人、第三人及提供真實情況的有關人員進行報復陷害，構成犯罪的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法追究刑事責任。《刑法》第二百五十四條明確規定：“國家機關工作人員濫用職權、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役;情節嚴重的，處二年以上七年以下有期徒刑”。#p#分頁標題#e#

　　行政復議機關工作人員是指行政復議機關中專門從事復議工作的人員。依法履行行政復議的職責既是行政復議機關賦予其工作人員的職權，也是一種對國家的義務。因此，行政復議機關工作人員在行政復議工作中，無論是審查公民、法人或者其他組織的行政復議申請，還是調查取證、審查行政復議案件等，都應當嚴格依法公正地行使權力、履行職責，不得失職，更不能徇私舞弊、貪贓枉法，否則將構成違法行為，并承擔相應的法律責任。

　　第三十七條 被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。

　　【釋義】 本條是關于被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的行為，所應承擔的法律責任的規定。

　　《行政復議法》第三十二條明確規定：“被申請人應當履行行政復議決定。被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的，行政復議機關或者有關上級行政機關應當責令其限期履行”。行政復議機關作出的行政復議決定，一經送達，即發生法律效力，申請人、被申請人和第三人都必須執行。履行行政復議決定是作為被申請人的行政機關必須履行的法定義務，如果其拒絕履行，就構成行政違法行為，應當承擔一定的法律責任。實踐中，一些行政機關不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的情況時有發生，主要是當行政復議機關經審查認為被申請人的具體行政行為有主要事實不清、證據不足、適用依據錯誤、違反法定程序、超越或者濫用職權、具體行政行為明顯不當等情形，而決定撤銷、變更或者確認被申請人的具體行政行為違法，并責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為或者認為被申請人不履行法定職責，而決定其在一定期限內履行時，被申請人不能正確對待，認為是行政復議機關不給面子，成心跟自己過不去，從而對行政復議決定采取抵制的態度，不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定。如有的行政機關對當事人處以罰款的行政處罰，當事人不服，向該行政機關的上級行政部門申請行政復議，行政復議機關經審查認為當事人的違法情節較輕，原處罰決定適用法律不當，因而作出撤銷原處罰決定，責令重新作出處罰決定的行政復議決定。原處罰機關接到行政復議決定后，如拒不退還給當事人收取的罰款，就屬于拒不執行行政復議決定的違法行為，根據本條的規定，應當承擔相應的行政責任。

　　行政責任是指實施違反行政法規定的義務的行為所必須承擔的法律后果。追究行政責任的形式有兩種：一種是行政處分，一種是行政處罰。行政處分和行政處罰雖然同屬行政責任的一種，但二者是不同的：第一，適用對象不同，行政處分只適用于國家機關、企業事業單位所屬的人員，不適用于社會上一般的公民;而行政處罰則適用于所有的公民、法人或其他組織。第二，適用的違法行為不同，行政處分與行政處罰都適用于行政違法行為，但行政處分適用的是一般的違法失職行為，而行政處罰則適用于違反某種特定的，設定有行政處罰的法律、法規、規章的違法行為。第三，實施處罰的機關不同。實施行政處分的機關必須是被處分人員所在單位或者行政監察機關，實施行政處罰的機關是國家法律規定的具有行政處罰權的行政機關，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織和行政機關依照法律、法規、規章的規定，在其法定權限內委托的組織。第四，執行不同。行政處分只能由國家機關和事業單位執行;而行政處罰則由行政機關執行，也可由行政機關申請人民法院強制執行。第五，救濟的渠道不同。行政處罰的救濟渠道為行政復議和行政訴訟，當事人對行政處罰不服的，可以向該行政機關的上級行政機關申請行政復議，也可以向人民法院就行政機關的行政處罰行為提起行政訴訟。行政處分的救濟渠道為復核和申訴，當事人對行政處分不服的，可以在接到處分決定之日起三十日內向原處分機關申請復核，或者向行政監察機關申訴。受理復核和申訴的行政機關或者監察機關經審查認為原行政處分決定是錯誤的，應當及時予以糾正;造成名譽損害的，應當恢復名譽、消除影響、賠禮道歉;造成經濟損失的，應當負賠償責任。#p#分頁標題#e#

　　行政機關接到行政復議決定后，必須在復議決定所規定的期限內予以履行，如拒不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定，應當承擔相應的行政責任：對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經責令履行仍拒不履行的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分。作為被申請人的行政機關不履行行政復議決定，屬于行政機關違法，其法定代表人負有首要的、當然的責任，加之行政處分的對象只能是具體的人，而不能是組織，因此，當被申請人拒不履行行政復議決定時，就應由其法定代表人承擔行政處分責任。另外，行政機關及其工作人員承擔行政法律責任的方式除了行政處分外，還有行政賠償、經濟處罰等多種形式。采取何種具體法律責任形式，應當考慮制止違法行為的有效性、侵害對象、責任主體和侵害程度等多種因素。鑒于被申請人不履行行政復議決定的違法特點和被申請人與行政復議機關在行政管理系統中的相互關系，從總體上看，通過規定行政處分這種責任方式，就可以有效地防止不履行行政復議決定的違法行為。因此，在本條中，只規定了行政處分這種制裁措施，而沒有規定其他責任形式。

　　第三十八條 行政復議機關負責法制工作的機構發現有無正當理由不予受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人進行打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規的規定作出處理。

　　【釋義】 本條是關于行政復議機構發現有拒絕受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、柯私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議的規定。

　　《行政復議法》第三條第五項規定了行政復議機構可以對被申請人違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議。根據這一規定，行政復議機關負責法制工作的機構，即行政復議機構對行政機關拒絕受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等違反行政復議法的行為提出建議，是其必須履行的法定職責。行政復議機關內部負責法制工作的機構具體負責辦理行政復議事項，其工作性質決定了它最能發現行政機關違反行政復議法的行為。為了使本章規定的法律責任能夠落實，必須要建立一種追究法律責任的起動機制，行政復議機構發現違法行為后，向有關行政機關提出建議，由有關行政機關依照行政復議法和有關法律、行政法規的規定作出處理。

　　目前承擔行政復議工作的行政復議機構包括地方各級人民政府和政府工作部門的行政復議機構。根據原來的行政復議條例的規定，縣級以上的地方各級人民政府的行政復議機構，應當設在政府法制工作機構內或者與政府法制工作機構合署辦公。目前地方各級人民政府的行政復議機構基本上已經比較健全，特別是省、市兩級，絕大部分都設有法制工作機構。縣一級政府，據有關部門1996年的統計，有70%的縣政府設有法制工作機構，承擔行政復議工作。

　　在行政復議法的審議過程中，有的常委委員曾經提出，本條關于行政復議機構的建議權的規定在性質上不屬于法律責任，不應當放在法律責任一章中，建議刪去，或放在另外一章中。針對這一意見和其他幾個有爭議的重大問題，我們與國務院法制辦的同志一道赴廣西、廣東、江西三省區進行調研，聽取當地人大及政府法制部門的同志的意見。在座談中大多數同志一致認為，規定法制機構具有建議權是十分必要的，雖然性質上不屬于法律責任，但起到了一種啟動追究違法行為法律責任機制的作用，復議機構在工作中最容易發現各種違反行政復議法的違法行為，因此由它來行使監督職責，發現違法行為向有關行政機關提出建議，由有關機關依法作出處理，有利于法律責任一章規定的落實，從而保障行政復議法的貫徹實施。建議法律責任一章中保留這一條的規定，同時在總則有關復議機構職責一條的規定中增加這方面的內容，以使前后照應。我們經認真研究，認為這些同志的意見是正確的，應當在法律責任一章中保留本條有關行政復議機構行使建議權的規定，同時在總則第三條有關復議機構職責一條的規定中增加一項內容：行政復議機關負責法制工作的機構對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議。#p#分頁標題#e#

　　這里應當指出的是，行政復議機關負責法制工作的機構對違反行政復議法規定的行為提出處理建議，只是行使一種建議權，并不能取代有關行政機關作出具體的處理決定。因為行政復議機關負責法制工作的機構只是行政復議機關的一個內設機構，不是處理對象的上級行政機關，沒有對處理對象的行政處理權，無權對作為處理對象的行政機關作出處理決定。這里的處理對象，包括行政復議機關、被申請人及其直接負責的主管人員和其他直接責任人員。這里的“有關行政機關”包括行政監察機關、處理對象的上級行政機關及所在的行政機關，這些機關接到行政復議機關負責法制工作的機構的建議后，應當依照行政復議法、行政監察法、國家公務員暫行條例等法律、行政法規的規定作出處理。行政監察法對行政監察機關的監察程序作出了明確規定：監察機關對需要調查處理的事項進行初步審查;認為有違反行政紀律的事實，需要追究行政紀律責任的，予以立案;組織實施調查，收集有關證據;有證據證明違反行政紀律，需要給予行政處分或者作出其他處理的，進行審理;作出監察決定或者提出監察建議。重要、復雜案件的立案，應當報本級人民政府和上一級監察機關備案。監察機關立案調查的案件，應當自立案之日起六個月內結案;因特殊原因需要延長辦案期限的，可以適當延長，但是最長不得超過一年，并應當報上一級監察機關備案。監察機關在檢查、調查中應當聽取被監察的部門和人員的陳述和申辯。監察機關作出的重要監察決定和提出的重要監察建議，應當報經本級人民政府和上一級監察機關同意。國務院監察機關作出的重要監察決定和提出的重要監察建議，應當報經國務院同意。監察決定、監察建議應當以書面形式送達有關單位或者有關人員。對監察決定不服的，可以自收到監察決定之日起三十日內向作出決定的監察機關申請復審，監察機關應當自收到復審申請之日起三十日內作出復審決定;對復審決定仍不服的，可以自收到復審決定之日起三十日內向上一級監察機關申請復核，上一級監察機關應當自收到復核申請之日起六十日內作出復核決定。復審、復核期間，不停止原決定的執行。上一級監察機關的復核決定和國務院監察機關的復查決定或者復審決定為最終決定。

　　在法律責任一章中規定某一組織在發現違法行為后向有關部門提出處理建議權，在其他一些法律中也出現過，如《婦女權益保障法》第四十八條第二款規定：“婦女的合法權益受到侵害時，被侵害人可以向婦女組織投訴，婦女組織應當要求有關部門或者單位查處，保護被侵害婦女的合法權益。”婦聯組織作為黨和政府聯系婦女群眾的橋梁和紐帶，最容易發現各種侵害婦女合法權益的違法行為。因此《婦女權益保障法》在法律責任一章中規定婦女組織接到投訴后，應當要求有關部門或者單位予以查處，從而起到了一種啟動追究違法行為法律責任機制的作用，這同行政復議法規定的行政復議機構建議權的作用是一致的。