第一章 總則

　　第一條 為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法。

　　【釋義】 本條是關于行政復議法立法宗旨的規定。

　　行政復議法開宗明義規定了本法的立法宗旨，明確規定有下列三個方面：

　　一、為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為

　　行政復議是一項法律救濟制度，是一項行政機關內部自我糾正錯誤的監督機制，其目的就是防止并糾正行政機關以及行政機關的工作人員作出違法的或者不適當的具體行政行為。行政復議法從這一目的出發，確立了行政復議法律制度。

　　為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，首先就應當弄清楚什么是行政行為。行政法意義上的行政行為，是指行政主體通過行政人依法代表國家，基于行政職權所單方作出的能直接或者間接引起法律后果的公務行為。從一般意義的理解，行政主體，主要是指國家行政機關。行政人，主要是指依法代表國家行政機關實施行政行為的國家行政機關工作人員。行政機關及其工作人員依照法定職權，代表國家實施行政管理，所作出的行政立法、行政許可、行政處罰、行政措施、行政執行、行政仲裁、行政復議等公務行為，都是行政行為。

　　1989年我國制定了行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度。在行政訴訟法中，明確規定：“人民法院審理行政訴訟案件，對具體行政行為進行審查。”對“行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束決定、命令”，人民法院不予受理。這樣，就把行政行為劃分為具體行政行為和抽象行政行為兩類。行政復議法中所規定的“為了防止和糾正違法或者不當的具體行政行為，”明確了行政復議的受理范圍，與行政訴訟法規定的受案范圍一樣，也是審查行政機關的具體行政行為。本法中除明文規定抽象行政行為的條文以外，都是專指具體行政行為。對抽象行政行為，即行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規范性文件，按照行政復議法規定，可以由公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請行政復議時，一并提出對所依據的有關規范性文件的審查申請，建立起由人民群眾啟動的對抽象行政行為進行審查要求的監督機制，并根據我國憲法及有關法律、行政法規規定的規范性文件備案審查制度，對抽象行政行為進行審查。這部分內容在后面的釋義中將用一定的篇幅作詳細講解。

　　行政機關實施具體行政行為，一般會對公民、法人及其他組織的權益產生影響，因為具體行政行為都是針對特定的人或物而作出的，都是由行政機關的工作人員直接具體操作，因此，就有可能出現違法現象，有可能作出不適當的行政行為，從而損害公民、法人及其他組織的合法權益。行政復議法遵循行政法基本原則，為防止和糾正行政機關的違法的和不當的具體行政行為，作出了一系列法律規范。行政法的基本原則中有兩個重要原則，即合法性原則與合理性原則。合法性原則適用糾正違法的行政行為，而合理性原則適用糾正不當的行政行為。國外大多數國家和地區的行政法律都強調與貫徹這兩項基本原則，這兩項基本原則貫穿于行政法特別是行政程序法的主要內容之中。

　　英國的行政法上的合法性原則，主要有兩項，即越權無效原則和自然公正原則。越權無效原則的核心內容，是指越權的行政行為不具有法律效力。自然公正原則的核心內容，一是聽取對方的意見，即任何人或者團體在行使權力可能使其他人受到不利影響時，必須聽取對方的意見;二是不能自己作自己的法官，這是避免偏私的必要程序原則。美國的行政合法性原則，主要表現為基本權利原則和正當程序原則。基本權利原則是指一切組織和個人都必須服從法律，但這種法律必須旨在保護而不是摧殘人類固有的基本權利。正當程序原則是指法律的實施必須通過正當的法律程序進行。該原則直接為美國憲法所確立，并由美國聯邦行政程序法對其內容作出具體規定。以上兩個原則對行政法的直接影響表現在：一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權利者不具有約束力;立法、行政、司法行為不通過正當的法律程序無效。#p#分頁標題#e#

　　在大陸法系國家，法國行政合法性原則包含了三項基本內容：第一，行政行為必須有法律依據;第二，行政行為必須符合法律;第三，行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。在德國，一是法律至上;二是法律要件。法律至上的中心思想為：一切行政行為必須服從法律，否則無效。法律要件的中心思想為：一切行政權的實施，都必須符合法律的授權，越權無效。在日本，一是法律保留原則，即政府的行政活動必須有國會制定的法律依據;二是法律優先原則，即法律高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機關制定的規范不得在事實上廢止、變更法律。三是司法救濟原則，即一切司法權歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權。公民的合法權益受到行政機關的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟的權利。

　　我國法學界認為行政法的行政合法性原則的基本內容，主要有下列五點：第一，行政機關的行政職權由法律設定并依法授予。一切行政行為以行政職權為基礎，無職權便無行政。行政職權必須合法產生，即由法律、法規設定，或由國務院或者其他上級行政機關依法授予。第二，行政機關實施行政行為必須依照和遵守法律、法規等法律規范。它要求每一個行政機關既要依法管理行政相對人，又應在其他行政機關的管理中遵守法律、法規和規章。行政機關不得享有法律以外的特權。第三，行政機關的行政行為違法無效。行政機關的行政行為必須合法，違法的行政行為不具有法律效力，無論是實體上的違法，還是程序上的違法，都使行政行為歸于無效。第四，行政機關必須對違法的行政行為承擔相應的法律責任，這是違法必究精神的體現。第五，行政機關的一切行政行為必須接受人大監督、行政監督和司法監督。任何行政行為必須受到監督和救濟，否則任何責任都是空談。無救濟便無權利，無監督便無行政。各級人大及其常委會對同級人民政府行使職權的監督制度、行政復議制度以及行政訴訟制度等，都是這一內容的體現。

　　行政復議法規定，行政復議機關應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。這一規定就是貫徹了行政合法性的原則。

　　行政合理性原則主要是針對行政機關擁有的自由裁量權所確立的法治原則。行政機關作出的行政行為，除了有法律明確具體規定的羈束行政行為外，有相當一部分是屬于在行政職權范圍內，可以由行政機關自由裁量的行政行為，如在數量控制、范圍確定、時限長短、處罰幅度等方面，行政機關享有一定的“自由度”。既然行政機關具有自由活動的空間和權力，必然會因此產生在這個空間范圍內作出的決定是否適當、合理、是否公正的問題。如果行政機關沒有自由裁量權，則不能保障其有效實施行政管理和應有的行政效率。反之，如果對行政機關的自由裁量權不加限制，則極易發生濫用權力，隨意侵害公民、法人或者其他組織合法權益的現象。行政法確立行政合理性原則，目的就是保障行政機關依法行政，在行使自由裁量權的時候，基于合理動機，遵循正當程序，作出合法適當的行政行為。

　　國外有關行政法的行政合理性原則的表述有所不同，但其精神是一致的。英國大法官解釋行政合理性原則，一種說法是，“如此荒謬或者如此錯誤以致任何有一般理智的人不能想象行政機關在正當地行使權力時能有這種標準”;另一種說法是，“如此無邏輯或所認可的道德標準，令人不能容忍，以致任何認真考慮此問題的正常人都不會同意它。”

　　在美國，行政合理性原則是指任何不當的行政行為。如為不當的目的行使權限時基于偏見、歧視而采取行動;不附理由而作成與前決定不一致的決定;程序不公平;不當的怠于行為或者遲延等等。

　　在德國，將合理性原則歸納為三項具體原則：一、適當性原則，要求行政主體在執行一項法律時，只能夠使用那些適合于該法目的的方法，而且必須根據客觀標準，而不是按照行政主體的主觀判斷來決定某種措施的適當性;二、必要性原則，行政主體在若干個適合實現法律目的的方法中，只能夠選擇那些對個人和社會造成最小的損害的措施;三、比例原則，又稱限權原則，要求適當地平衡一種行政措施對個人造成的損害與對社會獲得的利益的關系，禁止那些對個人的損害超過對社會利益所要求的措施。#p#分頁標題#e#

　　我國法學界關于行政合理性原則的內容主要有三項：一、正當性，行政機關作出行政行為，在主觀上必須出于正當的動機，在客觀上必須符合正當的目的;二、平衡性，行政機關在選擇作出某種行政行為時，必須注意權利與義務、個人受損害與社會所獲利益、個人利益與國家集體利益之間的平衡;三、情理性，行政機關作出行政行為，必須符合客觀實際，合乎情理，不能要求行政相對人承擔其無法履行或者違背情理的義務。如行政機關改變了審批標準后，就去處罰以前經過批準、仍按照原標準執行的行政相對人，這就不合情理。通俗點講是：行政行為必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關因素、必須符合公正原則。

　　行政復議法在貫徹行政合理性原則方面，也作出了一系列規定，如賦予行政復議機構審查具體行政行為是否適當的權力，規定行政復議機構具有“審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當”的職責。規定行政復議機關的復議決定，針對被申請人的具體行政行為“主要事實不清、證據不足的”、“適用依據錯誤的”、“違反法定程序的”、“超越或者濫用職權的”或者“明顯不當的”情形，應當“決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法”;以及“被申請人不履行法定職責的，決定其在一定期限內履行”。具體規定了對行政復議的申請、受理、審查、轉送。作出決定以及送達、執行、提起訴訟等明確的期限，對行政機關的自由裁量權進行了限制。

　　行政復議法以防止和糾正行政機關違法的和不當的行政行為為目的，在國家行政機關內部建立起自我糾錯的監督機制，是國家行政管理體制改革的進一步發展與完善，是樹立向人民負責、為人民服務的人民政府良好形象的制度保障，對促進和監督行政機關依法行政，加強社會主義民主法制建設，具有重大的意義。

　　二、為了保護公民、法人和其他組織的合法權益

　　行政復議和行政訴訟一樣，是一項法律救濟制度，是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，是保障公民、法人及其他組織合法權益的重要途徑。行政機關的行政行為如果超越法定職權，或者濫用權力，或者不遵循正當程序，或者行政機關工作人員徇私舞弊、讀職、失職，必然對公民、法人及其他組織的合法權益造成侵害。對這種侵害，從法律制度上就要建立消除侵害、加以救濟的機制。

　　法律救濟制度實質上是確立行政相對人的訴權。如同公民的實體權利一樣，公民的訴權也經歷了一個漫長的歷史過程。資產階級革命帶來了訴權的革命性變革，訴權在形式上成為公民的平等權利，任何人和任何機關均不得對其加以剝奪和限制。行政法理論中有一句名言：“有權利必有救濟”，“無救濟的權利是無保障的權利。”美國法學家施瓦茨認為：“一個成熟的行政法體系應當包括三個必需的部分：第一，賦予行政機關的權力范圍和限制其在行使上述權力時的越權行為;第二，在處理公民與行政機關之間的關系時，必須公平對待;第三，必須有這樣一個原則：行政機關對其行為無最后發言權，并且公民能夠通過一個獨立的法庭對行政機關的行政之合法性提出異議。”隨著訴權的范圍從刑事訴訟、民事訴訟擴大到行政訴訟領域，訴權的地位逐步提高，成為公民抵制行政違法行為、保護自身合法權益的最重要的法律手段。

　　全國人民代表大會1989年4月制定的行政訴訟法，建立了我國的行政訴訟制度，第一次全面確立了公民、法人及其他組織對違法的具體行政行為的起訴權。行政訴訟法明確規定：公民。法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。行政訴訟法是一部權利保護法，行政訴訟法賦予行政相對人以行政訴訟權，通過訴訟途徑，通過人民法院的公正審判，使他們受到損害的合法權益獲得補救。行政訴訟法又是一部對行政權力監督的法律，人民法院審理行政案件，實際上是用司法審判權來維護和監督行政機關合法、正當地行使行政權，以防止行政機關濫用行政權力。#p#分頁標題#e#

　　行政復議是解決行政爭議、為行政相對人的合法權益提供保障的重要的法律制度，它與行政訴訟制度一樣，目的都是補救行政活動所引起的消極的后果，恢復行政行為侵害的利益，所以二者合稱為行政救濟制度。但是兩者又有明顯區別，行政復議是在行政系統內部由行政機關自行消除違法或者不當的行政活動;行政訴訟是在人民法院主持下的司法訴訟活動。行政復議適用行政程序，由行政復議法規定;行政訴訟則適用獨立的行政訴訟程序，由行政訴訟法規定。一方面，行政復議是行政相對人的合法權益的有力的法制保障，使其免受不法行為的侵害，并使受到侵害的權益得到恢復，又可以維護行政管理活動的嚴肅性和權威性，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。另一方面，行政復議決定本身就是行政機關的具體行政行為，因此，它也不能成為最終的裁決，也還是要以行政訴訟制度為行政復議自己的行政救濟渠道。所以行政復議法規定，申請人對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外。這就是說，對于行政復議決定，只要是法律沒有規定其是最終決定的，公民、法人或者其他組織對復議決定不服的，都可以向人民法院提起行政訴訟。

　　行政復議法草案提交常委會審議時，第一條的行文是“為了糾正違法或者不當的具體行政行為，監督行政機關依法行使職權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。”“保護公民、法人和其他組織的合法權益”寫在了行政機關依法行使職權一句的后面。在對草案進行審議的過程中，有的常委委員提出，行政復議制度不僅僅是行政機關內部自我糾錯的監督機制，更重要的是它是一項法律救濟制度，具有保護公民、法人和其他組織的合法權益的重要職能。而這項制度的運作，最初的起因是公民、法人和其他組織的合法權益受到侵害，申請行政機關予以保護，對違法的和不當的行政行為予以糾正。所以，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，應當強調地寫在前面，并與行政訴訟法第一條的寫法一致起來。行政復議法采納了這一意見，將保護公民、法人和其他組織的合法權益作為更為重要的立法宗旨，寫在了“保障和監督行政機關依法行使職權”一句的前面。

　　三、為了保障和監督行政機關依法行使職權

　　黨的十五大報告提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，保證國家各項工作都依法進行。必須維護憲法和法律的尊嚴，堅持法律面前人人平等，任何個人和組織都沒有超越法律的特權。一切政府機關及其工作人員都必須依法行政，依法行使職權，切實保障公民、法人及其他組織的合法權益。因此，行政復議法明確規定其立法宗旨之一就是保障和監督行政機關依法行使職權。

　　行政機關進行行政管理活動，應當堅持依法行政。依法行政的一個最基本的原則就是職權法定。行政機關的權力從哪里來的?是人民賦予的，是人民通過人民代表大會制定的法律所規定的。人民政府是人民代表大會產生的，人民政府要對人民代表大會負責，受人民代表大會監督。政府的權力由憲法和人民代表大會及其常務委員會制定的法律所規定，行政機關必須按照法律的規定行使職權，堅持依法行政。因此，對行政權的行使，應當加強監督與制約。行政機關超越權限、濫用權力、個人專斷、玩忽職守等行為造成公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵害，應當予以糾正和補救。行政復議制度加大了上級行政機關對下級行政機關的監督，加大了人民政府對政府工作部門的監督。行政復議制度的作用之一，就是人民群眾通過對有問題的具體行政行為，向行政復議機關申請復議的途徑，使行政機關能夠通過上下級行政機關之間的領導關系所形成的監督作用，自己改正違法的和不當的具體行政行為。一方面使作出具體行政行為的行政機關依法履行職權，另一方面政府或者上級行政機關依職權來糾正下級行政機關的錯誤，從而保障和監督行政機關依法行使職權。#p#分頁標題#e#

　　行政機關堅持依法行政，還要堅持按照法定程序進行行政管理活動。近年來，立法機關越來越注重行政程序對于行政權的制約與監督作用。行政權如果沒有行政程序的規范和制約，必然造成行政權的濫用。由于行政權的行使有很強的自由裁量性，必須通過具體可行的行政程序予以限制，既要防止政府官員個人專斷，防止行政機關濫用職權，又要保障行政機關能夠有效地實施行政管理，維護公共利益，最大限度地保證行政權的正當行使。行政復議法不但把行政機關違法的或者不當的具體行政行為本身作為復議的審查對象，而且把行政機關在作出具體行政行為時，是否違反法定程序作為審查內容，以防止行政機關及其工作人員在行使職權的主觀隨意性。明確規定，行政機關的具體行政行為違反法定程序的，行政復議機關可以決定撤銷或者確認該行政行為違法;決定撤銷或者確認該具體行政行為違法的，可以責令被申請人在一定期限內重新作出具體行政行為。

　　行政復議法所建立的就是保障與監督行政機關依法行使職權的法律制度。它一方面通過各級人民政府、政府各工作部門的上級行政機關對其下級行政機關作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當的行政行為，起到保障和監督行政機關依法行使職權的作用。另一方面，由于行政復議也是一種具體行政行為，也需要保障和監督行政復議機關依法行使職權。因此，行政復議法具體規定了多項保障和監督行政復議機關依法行使職權的法律規范。如行政復議法規定，行政復議機關內負責法制工作的機構發現有拒絕受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規的規定作出處理。還規定，行政復議機關違反本法規定，無正當理由不予受理依法提出的行政復議申請或者不按照規定轉送行政復議申請的，或者在法定期限內不作出行政復議決定的;行政復議機關工作人員在行政復議活動中，徇私舞弊或者讀職、失職的;被申請人不履行或者無正當理由拖延履行行政復議決定的;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分;經責令受理仍不受理或者不按照規定轉送行政復議申請，造成嚴重后果的，依法給予降級、撤職、開除的行政處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。這些規定，對實現保障和監督行政機關依法行使職權這一宗旨，起到重要的作用。

　　【釋義】 本條是關于行政復議法適用范圍的規定。

　　行政復議是解決行政爭議的一種廣泛運用的行政方法，是指行政相對人，即公民、法人或者其他組織不服行政機關作出的具體行政行為，依據行政復議法的規定，向行政復議機關提出申請，請求重新審查并糾正原具體行政行為，行政復議機關據此對行政機關的具體行政行為是否合法、適當進行審查并作出決定的法律制度。

　　世界上許多國家都有比較完備的行政復議制度，使我們在制定行政復議法時可作為借鑒。英國和美國是英美法系有代表性的國家。行政復議在英國稱為“行政救濟”，屬于行政法上救濟手段的一種。英國的行政救濟是指公民的權利受到行政機關的不法侵害時，可以通過行政機關的行政程序得到補救。行政機關救濟公民權利有兩種方法，一是通過部長救濟;二是通過行政裁判所救濟。前者的法律散見于各有關法律，后者適用行政裁判所與調查法。

　　美國的行政復議就是行政上訴制度。美國的行政上訴制度是指當事人不服行政機關的行政裁決向有關行政組織和人員申請復核原行政裁決的法律制度。行政上訴權是美國《聯邦行政程序法》授予的。該法規定，如果當事人對行政機關作出的初審裁決在規定的期限內沒有提出復審要求，則此裁決即為最終裁決。也就是說行政機關在作出正式決定之前，要給當事人一定期限來提出是否復審的要求，如果當事人不要求復審，期限一過，行政機關的決定便生效。這種行政上訴，當事人不是向上級行政機關提出，而是向原機關的行政首長或者專門機構提出。#p#分頁標題#e#

　　大陸法系國家的行政復議與之不同，代表性的國家是法國和德國。法國對行政活動的監督制度與行政復議接近的是行政救濟。法國的行政救濟特點是;一是救濟機關可以是原行政機關，也可以是其上級行政機關;二是所救濟的對象具有廣泛性，既救濟違法的行政行為，也救濟不當的行政行為;三是實施救濟的權限很大，它既不受當事人是否申請的限制，也不受當事人申請范圍的限制;四是救濟程序，簡便易行。

　　德國的行政復議制度依附于其行政申訴制度。按照《聯邦德國基本法》第十七條規定：“任何人都有權單獨地或與他人聯名向相應的機構和議會機構提出書面的請求或訴愿。”德國《聯邦行政法院法》把行政申訴定為行政訴訟的前置階段，《聯邦行政手續法》專章規定“法律救濟程序”，對訴愿制度作出具體規范，從而構成當今德國完整的行政申訴制度。

　　亞洲國家和我國臺灣地區大多采用大陸法系國家的行政復議制度。日本的行政復議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴，是日本國民向行政機關請求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當的處分的程序，是依照《行政不服審查法》而建立起來的行政救濟制度。日本行政不服審查的范圍包括：第一，行政機關的處分。是指行政機關依據法令行使公權力，就具體事實對國民施行的支配、管理行為，包括命令、禁止、許可、特許、認可以及確認、公證等命令國民履行一定義務、賦予國民某種權利和其他使法律效果發生、變更、消滅的行為。第二，其他相當于行政公權力的行為。主要是指行政機關采取的、內容具有持續性質的、事實上的行使權力的行為，如對人的收容、對物品的扣押等。第三，不作為行為。是指行政機關對依法提出的申請本應在一定期間內進行某種處分或者采取其他行使公權力的行為卻沒有作為的行為。第四，根據1974年頒布的《國家公務員法》的規定，對國家公務員違反其意志給予的降薪、降職、休職、免職或其他明顯的不利處分或懲罰處分，可以向人事院提出根據行政不服審查法規定的不服申訴。韓國的行政復議稱為行政訴愿，是指公民因行政機關違法或不當的行政行為損害其合法權益時，依法向有關行政機關提出請求撤銷或變更原行政行為的制度。1951年8月公布的行政訴愿法是提起行政訴愿的主要法律依據。在我國臺灣地區，行政復議稱為訴愿，它是指人民對“行政機關”的行政處分，認為違法或不當，致其權利或利益受到損害，申請“行政機關”予以救濟的制度。1997年12月修訂的“訴愿法”是訴愿制度的基本依據。

　　本條對我國行政復議制度的范圍作出了規定。其要點有二：一是申請行政復議的對象是“行政機關的具體行政行為”，包括作為與不作為;二是申請行政復議的前提是行政機關的具體行政行為“侵犯行政相對人的合法權益”。這種侵害，可以是實際上已經成為事實上的侵害，也可以是公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為構成了侵害。由此看出，行政復議法規定的行政復議范圍是相當寬的。行政復議法第六條規定，只要公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯了其合法權益，就可以申請行政復議。這一規定，使行政復議的受案范圍大大擴展了，不再與行政訴訟法規定的受案范圍相對應。

　　行政復議法制定前施行的行政復議條例對行政復議的范圍的規定，基本上與訴訟的受案范圍大體相同。包括以下九類：行政處罰爭議、行政強制措施爭議、侵犯法定經營自主權爭議、行政許可爭議、行政不作為爭議、撫恤金爭議、違法要求履行義務爭議、其他侵犯人身權和財產權爭議、以及法律、法規規定的其他可以申請復議的行政爭議。對那些雖然不屬于行政復議的受案范圍，但只要法律、法規規定了可以申請行政復議規定的，當事人就可以對該具體行政行為申請行政復議。這種與行政訴訟的受案范圍大體相同的規定，并沒有完全體現出行政復議的特點。從行政復議制度的行政救濟功能和行政復議制度的監督功能的角度看，行政復議的受案范圍應當不受限制，對于行政機關的具體行政行為，不論是作為還是不作為，只要當事人認為是違法的或者不當的，侵犯了自己的合法權益，都應當并可以依法申請行政復議，這樣才能充分發揮行政復議制度在解決行政爭議方面的作用。#p#分頁標題#e#

　　按照傳統法學的一般理論和國家機關的職能分工，裁決爭議應當是司法機關的職能，行政機關履行對國家公共事務的組織與管理的職能。但是由于行政爭議的特殊性，使得行政機關能夠履行行政復議的職能，以解決相當部分的行政爭議。這主要是因為，首先，行政爭議起因于行政機關的行政活動。行政機關是一個層級制的體系，上級行政機關對下級行政機關負有指揮、監督的職責，它可以撤銷、改變下級行政機關違法、不當的行政行為。監督權是維護統一的行政管理所必需的。因此，可以通過建立行政復議制度，來健全和完善行政監督制度。其次，行政爭議涉及到一定的專業技術知識。行政管理的諸多領域都涉及到專業技術知識，如環境保護、食品衛生、醫藥管理、專利商標等。在這些領域產生的行政爭議與專業技術知識有著不可分割的聯系，因而解決這些行政爭議，也必然涉及到一系列復雜的專業技術問題。如排放污水中污染物的測定、食品添加劑中危害人體健康成分的確定等，都需要由擁有專家的行政機關進行裁決，以保證有效行政管理和提高行政效率。

　　因此，行政復議具有以下特征：第一，行政復議是解決行政爭議的一種行政方法。行政爭議是行政活動實施中的一種障礙、阻塞和不暢，在一定時期內還使行政關系處于一種不確定的狀態。這種爭議解決不好，或者會影響行政效率，影響對國家事務的行政管理活動，或者會使公民、法人或者其他組織的合法權益受到侵害。所以必須通過建立良好的法律制度加以解決，使合法、正確的行政決定得以貫徹執行，違法、不當的行政行為得以撤銷或者廢止，公民、法人或者其他組織的合法權益受到的損害得以恢復，從而為公民、法人或者其他組織提供良好的救濟。行政復議原則上只限于解決行政爭議，民事糾紛和其他爭議只有在法律有明文規定的情況下才可以被納人處理對象。

　　第二，行政復議基本上是以具體行政行為為審查對象的行政審查制度。從行政復議機關與原作出具體行政行為的行政機關的關系上考察，行政復議實際上是一種行政審查制度。但行政復議機關審查有關行政行為并非不受限制。按照行政復議法的規定，行政復議一般只以具體行政行為為審查對象，抽象行政行為一般不屬行政復議的審查對象。但是，通過行政復議制度可以啟動對抽象行政行為的審查。對抽象行政行為的審查根據行政機關的備案審查制度實施。

　　第三，行政復議是一種依申請的行政行為。行政復議是一種行政機關的行政行為，這種行為的特點是以解決行政爭議的形式進行的，它基于行政相對人的申請而開始，以行政主體為被申請人。一般說來，無行政相對人的申請，便無行政復議活動的進行。雖然行政機關也可以復查自己的行政決定，但這與由行政相對人提出申請形式的復議請求是有區別的。所以，行政復議是依申請而非依職權主動為之的行政行為。作為行政相對人的公民。法人或者其他組織不主動申請，行政復議機關不能徑自作出復議決定。

　　第四，行政復議主體一般是作出有爭議行政決定的上級機關。如果沒有法律規定，作為行政爭議一方當事人的行政機關無權審理復議案件，因此，行政復議主要由上級行政機關進行。行政復議法規定，除法律另有規定外，行政復議由縣級以上人民政府或者由作出具體行政行為的行政機關的上一級行政機關管轄。從行政復議機關的設置上看，行政復議機關有本級人民政府，也有上級行政主管部門，還有設立的派出機關，但必須是行政機關，才能作出行政復議決定。

　　第五，行政復議以合法性與合理性為審查標準。在行政復議中，行政復議機關依據合法性和合理性標準審查具體行政行為，就是審查具體行政行為的行政主體是否履行法定職責;是否事實清楚、證據確鑿;適用法律、法規與規章以及具有普遍約束力的行政決定、命令是否正確;是否違反法定程序;是否超越職權、濫用職權以及行政侵權;依據法律、法規和規章等法律規范的規定作出的具體行政行為是否明顯不當。按照這樣的標準審查后，依法作出行政復議決定。#p#分頁標題#e#

　　第六，行政復議以書面審查為主要方式。這是從提高行政效率、簡化行政程序的角度考慮的，行政復議以書面審查為主。行政復議法規定，行政復議機構進行復議審查時，原則上采取書面審查的辦法，但是當申請人提出要求或者行政復議機關認為有必要時，也可以聽取申請人、第三人和被申請人的意見，包括采取聽證的方式，并向有關組織和個人進行調查和了解情況。

　　第七，行政復議決定必須是針對原行政決定而作出的新的決定。復議機關受理復議申請后，應結合行政相對人的請求內容，對原行政決定作全面的復查核實，并針對原行政決定作出維持、撤銷或者變更的復議決定，并答復復議申請人。復議決定為最終裁決的，或者復議申請人在法定期限內未提起行政訴訟的，或者人民法院判決維持行政復議決定的，行政復議決定經送達后，即產生約束有關當事人的法律效力。

　　行政復議作為一種重要的行政救濟方法，既能夠為公民、法人或者其他組織的合法權益提供有力的法制保障，使其免受不法行政的侵害，并使受到侵害的權益得到恢復，又能夠維護行政活動的嚴肅性和權威性，排除障礙，保障行政活動順暢進行，提高行政效率。具體講，行政復議還有以下重要作用：第一，行政復議可以促進上下級之間的監督。行政復議機關的行政復議的權力來源于地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第五十九條的規定，即縣級以上各級人民政府可以“改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。”通過上級機關對下級機關不適當的決定的撤銷或者改變，可以促進上級機關對下級機關的監督，增強行政機關工作人員的法制觀念，促進他們依法辦事，減少侵害公民、法人或者其他組織的違法的或者不當的行政行為。行政復議是一種事后的補救，但同時也能起到預防行政機關作出違法和不當的行政行為的作用。

　　第二，用行政復議方法解決行政爭議，簡便迅速，節省金錢。因為行政機關對本部門的業務熟悉，上下級之間具有領導服從關系，當下級機關與行政相對人發生爭議后，上級機關有可能利用自身的這些長處，迅速查清事實、解決爭議，并可以直接查處有違法失職的直接責任人員。由于是行政機關內部解決行政爭議，糾正違法或者不當的行政行為，因此，行政復議法規定，行政復議機關履行行政復議職責，不得收取任何費用。公民、法人或者其他組織采取行政復議方法得到救濟，比通過行政訴訟獲得救濟更節省金錢和節省時間。

　　第三，相對于行政訴訟來講，行政復議具有如下意義：首先，在行政復議決定為最終裁決，當事人不提起行政訴訟的情況下，行政爭議由行政系統通過行政復議得到了解決，就使能夠在行政系統內解決的問題不推到法院去，從而減輕人民法院的負擔。此時，行政復議起到減少訴訟、息訟止爭的重要作用。其次，在經過行政復議而引起行政訴訟的情況下，行政復議成為行政訴訟的前置階段，行政復議有利于人民法院明確訴訟標的，對于人民法院迅速查清事實，作出正確判決起到重要作用。

　　本條還需要多費一點筆墨的是，什么是具體行政行為，什么是抽象行政行為。

　　具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關該行政相對人權利義務的單方行為。行政訴訟法首次使用了這一概念，最高人民法院在《關于貫徹執行行政訴訟法若干問題的意見(試行)》中對“具體行政行為”作出了司法解釋：“具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”按照這一司法解釋，具體行政行為的法律特征是：一是具體行政行為體現了國家行政權的運作，其目的在于實現國家的行政目標，因而與立法行為和司法行為相區別。具體行政行為是行政主體的法律行為，是以它所擁有的行政職權為前提的。二是具體行政行為只對特定對象有效，不具有普遍約束力，所謂特定對象可以是某一相對人，也可以是特定的物，還可以是特定的行為。三是具體行政行為能直接產生有關權利義務的法律效果，使行政相對人的權利義務發生變化、增加或者減少。但是，這種法律效果只對業已發生的特定的人和事件有拘束力，對以后發生的同類事件沒有效力，只是一次性處理。四是具體行政行為是一種單方行為。它由行政主體單方作出，其行政行為的成立不以行政相對人的合意為前提。#p#分頁標題#e#

　　抽象行政行為是指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。它包括有關政府組織和機構制定的行政法規、行政規章、行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。其法律特征是：一是抽象行政行為具有普遍約束力。它是針對一類事或一類人，而不是針對特定人或特定事作出的，因而具有普遍約束力。抽象行政行為是約束相對一群公民或者組織的行為。二是抽象行政行為具有間接的法律效果，它不能對行政相對人發生直接的權利義務的變化，而是使有關行政相對人擁有產生權利義務變化的依據。三是抽象行政行為具有往后效力。它針對往后的事件作出，并只適用行政規則制定以后的行為和事件。它不僅對所有的公民和組織有效，而且在公布以后的所有時間內有效，直到被廢止。這種往后效力，還表現在對同類行為在制定行政規則以后的時空里可以反復適用。

　　因此，從行政訴訟法到行政復議法，都把具體行政行為限定為審查對象。對于具體行政行為，都是由具體的人來操作，且指向特定的人或物。對行政相對人的權益產生的影響也是明確的，因而行政相對人因具體行政行為受到侵害，都有權依法向行政復議機關或者向人民法院申請行政復議或者提起行政訴訟，對其權益受到的侵害尋求法律救濟途徑。而行政復議法規定的由對具體行政行為申請復議引起的對抽象行政行為的審查，是建立一種啟動審查機制，對抽象行政行為的審查處理的具體程序不適用行政復議的程序。

　　行政復議法本條對適用范圍的規定，采用了表述性的語言，對行政復議的全過程概括性地表述出來。這與行政復議條例的寫法是不同的。行政復議條例規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，可以依照本條例向行政機關申請行政復議。”(第二條)“復議依法對具體行政行為是否合法與適當進行審查。”(第七條)“本條例所稱復議機關，是指受理復議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關。”(第四條)行政復議條例用了三條，分別規定適用范圍、審查標準以及行政復議機關的職責。而行政復議法在第二條用一句話，即“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，依法向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。”就表達了上述諸多內容。同時，本條的規定也為擴展行政復議適用范圍作出規范，把行政復議的對象只限定于具體行政行為，不再作其他限制。

　　第三條 依法履行行政復議職責的行政機關是行政復議機關。行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，履行下列職責：

　　(一)受理行政復議申請;

　　(二)向有關組織和人員調查取證、查閱文件和資料;

　　(三)審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定;

　　(四)處理或者轉送對本法第七條所列有關規定的審查申請;

　　(五)對行政機關違反本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議;

　　(六)辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項;

　　(七)法律、法規規定的其他職責。

　　【釋義】 本條是關于行政復議機關、行政復議機構及其職責的規定。

　　行政復議不僅僅是對公民、法人或者其他組織因行政行為的過錯造成的損害進行補救的制度，行政復議工作還對化解大量的社會矛盾，促進社會的穩定發揮著巨大的作用。我國是社會主義的國家，社會中存在著大量的人民內部矛盾，人民政府通過對社會事務的行政管理，解決社會上不斷發生著的社會矛盾和行政爭議。這是人民政府行政職能的體現。涉及人民群眾自身利益的事務，大大小小，方方面面，事無巨細只要發生矛盾，都需要有人給予引導、舒緩和解決，才不致發展到激化的程度，引起社會的不穩定。解決人民內部矛盾，我們有許多好的經驗。對于這些好的經驗和做法，需要很好地總結，用法律的形式將其加以規范化和制度化。我們有人民群眾來信來訪制度，有行政復議制度，有行政訴訟制度和國家賠償制度，這些制度對社會的發展和穩定，都起到很大的作用。但是從涉及的范圍和起到的實際效果來看，行政復議制度的作用更大一些。信訪制度是我們黨建立起的了解人民群眾疾苦、解決社會矛盾的一種有效的方式，但這一制度還不是一種法律制度;行政訴訟，又是矛盾發展到對抗性比較大時才采取的方式。而行政復議則具有二者的優點。行政復議是行政機關自己再審查一下自己的行為是否正確，發現不正確時，自己來糾正，具有主動性，容易使人民群眾認可這個解決矛盾的方式。通過制定行政復議法，進一步完善和規范行政復議制度，充分展示行政復議制度所起的這種社會作用，并加以切實發揮。#p#分頁標題#e#

　　從1991年行政復議條例開始實施，至1997年底，全國共發生行政復議案件22萬余件，平均每年發生3萬余件。從作出的行政復議決定看，維持原具體行政行為的約占50%;撤銷的約占20%;變更的約占10%;以其他方式結案的，如申請人撤回行政復議申請、責令被申請人履行職責等，約占20%。從行政復議基本解決問題的效果看，申請人不服行政復議決定，向人民法院提起行政訴訟的約占25%。從7年來行政復議案件在各部門分布的情況看，公安部門占65-70%;城建部門占6%;土地管理部門占5%;技術監督部門占5%;工商管理部門占4%;林業部門占3%;稅務部門占2%。從行政復議案件的被申請人看，縣級地方人民政府及其工作部門占65%(其中政府約占10%，工作部門約占55%);地市級人民政府及其工作部門占30%(其中政府占7%，工作部門占23%);省級人民政府和國務院工作部門占5%。

　　據了解，地方的行政復議案件基本上也是呈逐年上升的勢頭。廣西壯族自治區1991年共受案300余件，1992年受案600余件，而1998年的受案件數已達近1800件。這1800件案件的審查結果，決定維持原具體行政行為的約占50%;撤銷、變更和申請人撤回復議申請的約占50%。江西省1992年全年全省只有3件行政復議案件，1995年就達到1000余件，1998年升至3000余件。廣東省8年來共受理行政復議案件18000余件，其中維持原具體行政行為的約占60%;撤銷、變更的約占25%;申請人撤回復議申請的約占13%。8年多來，廣大行政復議工作人員認真貫徹行政復議條例的規定。做好行政復議工作，使行政復議基本上起到了糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益的作用。

　　行政復議是上級行政機關對下級行政機關的一種層級監督和自我監督。在行政執法監督體系中，與其他形式的監督相比，第一，行政復議監督要求更嚴格，監督更有效。第二，行政復議監督具有簡便、靈活、及時、經濟有效的特點。第三，行政復議具有直接的確定力、拘束力和強制力的特點，可以迅速有效地糾正違法和不當的具體行政行為。因此，必須加強行政復議機關及其行政復議機構的建設，明確其職責。

　　行政復議機關是指依照法律的規定，有權受理行政復議申請，依法對具體行政行為進行審查并作出裁決的行政機關。這種組織的特征是：第一，行政復議機關是行政機關;第二，行政復議機關是有權行使行政復議權的行政機關;第三，行政復議機關是能以自己的名義行使行政復議權，并對行為后果獨立承擔法律責任的行政機關。

　　行政復議機關的功能：一是具有行政功能，行政復議機關與行政機關是兩位一體的國家機關。行政復議機關作為行政機關，它擔任組織、指揮、協調、監督等多種行政管理職能;作為行政復議機關時，它以第三者的身份出現，對復議糾紛雙方的行政爭議進行審查并作出裁判。二是具有準司法功能，行政復議這一行政行為的特殊性在于行政復議機關運用類似司法程序的法定的行政復議程序解決行政爭議，使行政復議機關處于第三者地位，對申請復議雙方的爭議進行審查并裁決，達到行政救濟和行政監督的目的，從而使行政復議機關具有了準司法功能。

　　行政復議制度作為重要的法律制度，是行政機關依法行政的重要措施和具體體現，行政復議機關及其辦理行政復議具體事務的機構和工作人員承擔著重大的責任。因此，應當明確行政復議機關及其行政復議機構的職責，并規定相應的法律責任，以保證行政復議工作的開展和落實。

　　受理行政復議申請、作出行政復議決定，是行政機關的職責。但是具體的行政復議事項，不僅數量大、涉及面廣，而且政策性、法律性都很強。行政機關的負責人不可能直接做這些大量的事務性工作。為了保證復議工作的正常進行，需要有相應的工作機構具體辦理復議事項。根據多年來行之有效的做法，同時為了防止設立新的機構，行政復議法規定，由行政復議機關負責法制工作的機構具體辦理行政復議事項，并明確規定了復議機構的職責。#p#分頁標題#e#

　　行政復議機構是保證行政復議制度能否建立的關鍵。由于機構改革，許多地方政府的法制工作機構與政府辦公機構合并，行政復議機構實際上只是一個牌子;還有的地方政府部門沒有行政復議機構，致使行政復議工作無法開展。隨著行政復議制度在法制建設中的地位越來越重要，對行政復議的要求也會越來越高，建立一支行政復議的隊伍顯得極為重要。

　　加強行政復議機構的建設，建立穩定的、高素質的復議人員隊伍。有行政復議任務的行政機關應當設立獨立的行政復議機構，確保人員編制、辦案經費和改善辦案條件，并加強對復議人員的培訓。沒有一支穩定的、高素質的復議人員隊伍，要發揮行政復議制度的作用，更好地實現行政復議的監督功能，是無法想象的。要從行政復議機構與隊伍的建設上，解決工作中的一些問題，如對同級政府部門的具體行政行為的行政復議申請，交給隸屬政府系統的法制部門辦理，成了法制部門糾正政府其他工作部門的具體行政行為，操作有難度。另外，在實際工作中，凡涉及全面性工作的具體行政行為，都是上級主管機關事先批準實施的，上下級實為一體，即使上級主管部門受理對下一級行政機關的行政復議申請，作出的裁決也難以保證其具有權威性。因此，要提高行政復議機構的相對獨立性，解決實際工作中的這些問題。

　　行政復議機構是指復議機關內設的具體辦理有關行政復議工作的機構。目前承擔行政復議工作的機構，包括地方各級人民政府和政府工作部門的行政復議機構。根據行政復議法的規定，縣級以上地方各級人民政府的行政復議機構，應當設在政府法制工作機構，或者與政府法制工作機構合署辦公。目前地方各級人民政府的行政復議機構基本上已比較健全，特別是省、市兩級，絕大部分都設有法制工作機構。據有關部門統計，已有70%的縣級人民政府設有法制工作機構，承擔行政復議工作。

　　行政復議法明確規定了行政復議機構的職責：

　　第一，受理行政復議申請，審查行政復議申請是否符合法定條件。審查的主要內容是：申請人是否具備申請資格;申請理由是否正當;被申請人是否明確;是否超過申請復議期限;申請復議的案件是否屬本機關管轄;申請復議的其他要求是否符合。符合法定條件的，應予受理。不符合法定條件的，應請申請人提供或者補充有關材料;屬于不予受理的，應當由行政復議機關作出不予受理的決定，并書面通知申請人。依照本法規定，行政復議機構收到申請人的行政復議申請之日即為受理之日，如有不予受理情形的，應當在五日內作出不予受理的決定。

　　第二，向有關組織和人員調查取證，查閱文件和資料。調查取證是保證行政復議機關作出的復議決定正確與否的必備條件。在調查取證時，行政復議機構應當著重調取被申請人最初作出具體行政行為時的事實根據和規范性文件依據，聽取有關組織和個人對行政機關作出的具體行政行為的意見和證言。由于行政復議機構的調查取證屬于法定職責，因此，行政復議機構在履行這一職責時，有關組織和個人應當予以配合和協助。

　　第三，審查申請行政復議的具體行政行為是否合法與適當，擬訂行政復議決定。行政復議機構受理行政復議申請后，應當依據事實與法律，對行政機關作出的具體行政行為進行審查，審查具體行政行為是否合法，除此之外還要審查具體行政行為是否適當。依照本法規定的審查決定程序，行政復議機構經審查后提出處理意見，擬訂行政復議決定，報經行政復議機關負責人同意或者領導集體討論通過后，作出行政復議決定。

　　第四，處理或者轉送本法第七條所列有關規定的審查申請。依照行政復議法的規定，公民、法人或者其他組織在申請對行政機關的具體行政行為行政復議時，提出對作出該具體行政行為所依據的行政機關規定的審查申請的，如果本行政復議機關有權處理的，就是申請審查的規定是本級政府的工作部門或者是下級政府作出的，如其不合法，本級政府依法可以予以撤銷的，就應當按照本行政復議機關的職責分工，由承擔對規范性文件備案審查的工作機構對申請審查的規定進行審查。實際上，往往承擔備案審查任務的工作機構，是人民政府的法制工作機構，與行政復議機構是同一機構，因此規定行政復議機構有處理規范性文件審查申請的職責。如果申請審查的有關規定是本行政復議機關無權處理的，則應當在七日內轉送有權處理的國家機關依法處理。#p#分頁標題#e#

　　第五，對行政機關本法規定的行為依照規定的權限和程序提出處理建議。行政復議法規定：“行政復議機關負責法制工作的機構發現有無正當理由不予受理行政復議申請、不按照規定期限作出行政復議決定、徇私舞弊、對申請人打擊報復或者不履行行政復議決定等情形的，應當向有關行政機關提出建議，有關行政機關應當依照本法和有關法律、行政法規的規定作出處理。”這是本法賦予行政復議機構的一項重要的監督職能。行政復議機構在政府中處于綜合性工作機構的地位，超脫于具體工作部門的利益，可以站在人民政府的角度和地位衡量與判斷是非。同時，行政復議機構是政府的法制部門，有責任監督政府及其工作部門依法行政工作。行政復議法對被申請人、行政復議機關違反本法規定的行為應當承擔的法律責任作出規定，其中大部分法律責任是行政處分。行政處分的實施需要按照有關規定的權限與程序進行。實際工作中由于職責不清，往往導致事實上監督制度流于形式。行政復議法明確規定行政復議機構有處理建議權，就從法律制度上完善了行政處分的實施機制，保障了行政監督的有效性，也使行政復議機構在履行自己的職責時有了法律依據。

　　第六，辦理因不服行政復議決定提起行政訴訟的應訴事項。行政復議法規定，行政相對人對行政復議決定不服的，除法律規定行政復議決定為最終裁決的以外，可以依法向人民法院提起行政訴訟。訴訟發生后，行政復議機關的法定代表人就應當出庭應訴。為了保證行政復議機關法定代表人履行其領導職責，減輕行政復議機關法定代表人出庭應訴負擔，行政復議法規定，應訴事項由行政復議機構辦理。行政復議機關法定代表人可以委托行政復議機構派人代表其出庭應訴。行政復議機構是專門負責行政復議案件的機構，它精通業務、熟悉案情，由其代為出庭比較合適。

　　第七，法律、法規規定的其他職責。由于其他法律、法規可以根據行政復議具體案件的不同情況，為行政復議機構規定其他的具體職責，行政復議法在這里作出原則規定，凡是遇有法律、法規對行政復議機構特別設定的權利、義務，行政復議機構都應當堅決執行與遵守。

　　第四條 行政復議機關履行行政復議職責應當遵循合法、公正、公開、及時、便民的原則，堅持有錯必糾，保障法律、法規的正確實施。

　　【釋義】 本條是關于行政復議應當遵循的基本原則的規定。

　　一、合法原則

　　合法原則是任何行政復議機關履行行政復議職責時都必須遵守的原則，行政復議機關在處理行政復議案件時，必須以事實為根據，以法律為準繩。

　　合法中的“法”是指什么，有多大的范圍，應當加以明確。我國的“法律”、“法規”和“規章”都有特定的涵義。法律是指全國人大及其常委會基于職權，依據憲法、通過法定程序所制定的，在全國范圍內具有普遍約束力的規范性文件。法規是指由國務院依據憲法和法律通過法定程序所制定的在全國具有普遍約束力的行政法規，以及由地方省級人大及其常委會、省會市和經國務院批準為較大的市的人大及其常委會所制定的在地方相應范圍內具有普遍約束力的地方性法規。規章是指由國務院各部、委員會以及省級人民政府、省會市和經國務院批準為較大的市的人民政府，依據法律、法規所制定的在相應范圍內具有普遍約束力的規范性文件。行政合法性原則中的法，包含法律、法規和規章，但前提是規章必須符合法律、法規。

　　改革開放以來，全國人大及其常委會已經制定憲法及350多部法律，國務院制定了700多個行政法規，地方人大及其常委會制定了近6000個地方性法規，基本形成了有中國特色的社會主義法律體系的框架，我國的這個法律體系是和諧統一的。憲法作為國家的根本大法，規定了國家的性質及根本政治制度和基本經濟制度，規定了國家機構及其職權。法律、法規和規章都不得與憲法相抵觸。在這個法律體系中，上位階的法的效力，高于下位階的法，下位階的法不得與上位階的法相抵觸，同位階的法之間也不能相抵觸。具體講就是，行政法規、地方性法規和規章都不得與法律相抵觸;地方性法規和規章不得與法律、行政法規相抵觸;規章不得與法律、行政法規和地方性法規相抵觸。如果發生抵觸現象，則通過備案審查制度予以糾正，或者由制定者進行修改，或者由上一級國家機關予以撤銷。#p#分頁標題#e#

　　行政復議機關所遵循的合法原則的主要內容有三個方面：

　　一是履行復議職責時要依法辦事。依法，就是要依照行政復議法的規定履行自己的職責。公民、法人或者其他組織對行政機關的具體行政行為有異議，向行政復議機關申請復議，行政復議機關及其工作機構有法定的義務和責任，依法受理申請人的復議申請，并對行政機關的具體行政行為予以審查、作出決定。絕不能該受理的不受理;該審查的拖延不辦;該變更、撤銷的不變更、撤銷;該對失職的責任人員予以處理的不處理。這樣做，行政復議機關及其行政復議機構是嚴重失職，同時也是違背本法規定的合法原則的。

　　二是依法審查行政機關作出的具體行政行為。行政復議機構審查具體行政行為是否合法，就包括具體行政行為認定事實是否清楚，證據是否確鑿，適用依據是否正確，實施中執行的程序是否合法，作出的行政決定的內容是否適當;有沒有超越職權或者濫用職權的現象，有沒有不履行法定職責即不作為造成損害的情況等內容。這種審查主要應當是依據法律、法規的規定進行的審查。行政訴訟法專門規定了審理依據，即以法律和行政法規、地方性法規為依據。而行政復議法則沒有專門規定審查依據的內容，主要是考慮到，首先，行政復議法的受案范圍已經大大擴大，幾乎所有的具體行政行為都包括進來，受案范圍與行政訴訟并不相應一致，因此把審查依據僅限于法律、法規是不夠的。其次，上級行政機關制定的規章以及規范性文件對下級行政機關是有約束力的，下級行政機關是必須執行的。同樣在行政復議工作中，規章以及規范性文件是其審理的必然依據。再次，許多具體的行政行為沒有法律、法規或者規章的依據，是根據規章以下的行政機關的有關規定作出的，對其審查時，往往需要行政復議機關根據法的精神進行裁量。行政復議法明確規定履行行政復議職責要遵循合法原則，就是強調行政復議機關在審查具體行政行為、作出行政復議決定時，必須依法進行，特別是對具體案件的審查裁量時，合法、合理進行。如果行政復議機關違背了合法性原則，行政復議法規定，公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟。

　　三是審查作出具體行政行為的依據是否合法。這也是合法原則的具體體現。行政復議法對此作出了明確規定，從而在法律制度上有所突破，使我國的監督制度更加完善。審查作出具體行政行為的依據，實際上賦予行政復議機關在職權范圍內審查抽象行政行為的權力。行政復議法規定，對作出具體行政行為的依據進行審查有兩個途徑，一是公民、法人或者其他組織在對具體行政行為申請復議時，認為作出具體行政行為所依據的行政機關有關規定不合法，可以向行政復議機關提出對其依據的審查申請，但范圍限于規章以下的規范性文件;二是行政復議機關在審查行政機關作出的具體行政行為時，認為其依據不合法，可以對其進行審查。這樣，使行政復議的作用大大提升，不僅負有糾正違法的或者不當的具體行政行為的使命，而且能夠把對抽象行政行為的審查監督具體化，形成制度，實行起來。

　　二、公正原則

　　行政復議機關履行行政復議職責，應當遵循公正原則。公正原則是一項重要原則，直接關系人民政府的形象。由于行政復議工作是在行政系統內部運作的監督工作，在實際工作中，履行行政復議職責往往會遇到種種責難和干擾，一方面，行政機關外邊的人認為行政復議容易“官官相護”;另一方面，行政機關內部的人又認為干涉了本部門必要的行政管理活動。因此，履行行政復議職責必須強調公正原則。這一原則是在人大常委會會議審議時，根據委員們的意見增加規定進去的。

　　在行政復議工作中遵循公正原則的主要內容有以下三個方面：

　　一是適用法律依據正確。行政復議是對具體行政行為