案情

原告：周生庚，男，1954年6月20日生，漢族，金壇市人，農民，住金壇市城東鄉東方村委第七組。
被告：江蘇省金壇市人民政府。
法定代表人：徐惠中，市長。

周生庚系蘇D-A4052號牌中巴車車主。1998年，金壇市人民政府因周生庚在當年度的中(農)巴車線路牌經營權優先招標中未能競買成功和其未參加當年的新增額度中巴車線路牌拍賣而收回了其原由常州市運輸管理處于1997年核發給其的有效期為1997年7月1日至1998年6月30日金壇——常州的線路牌及由金壇市運輸管理處于1996年7月核發給其的公路運輸經營許可證。之后，周生庚停止營運至今。2000年4月8日，金壇市人民政府作出壇政發(2000)49號《通告》，決定對中(農)巴車線路牌實行有償使用，規定“凡我市車籍，經營市內、市外的中(農)巴車都必須通過招標交納有償使用金，方能獲得經營權”。該《通知》并對中(農)巴車實行有償使用招標的優先權、用于招標的缺空車輛額度數、申請參加競買人的資格、有償使用金的主要用途、辦理有償使用手續的截止時間、有償使用年限、有償使用工作實施單位等一并作了規定。嗣后，金壇市人民政府即通過電視媒體等方式對上述《通知》進行了宣傳，并制作了有關的宣傳材料。同月，金壇市人民政府根據《通知》規定，分別舉辦了中(農)巴車市內、市外線路牌的優先招標和金壇市中巴車營運權期滿空額公開招標拍賣。周生庚未參加上述拍賣活動。2001年1月18日，周生庚因未參加拍賣而喪失營運資格后向常州市中級人民法院提起行政訴訟。

原告周生庚訴稱：被告以自己名義對外發布通知，公開拍賣客運線路牌，違反了《公路運輸管理暫行條例》的規定，且被告收費的規定亦無法律依據；線路牌不是《中華人民共和國拍賣法》規定的特定物，被告對此進行拍賣不符合該法規定，且被告對其管轄區內的公路只有管理權而無所有權和處分權，故其沒有委托拍賣客運線路的職權；被告對線路牌進行拍賣不利于運輸市場的自由競爭和協調發展，而將形成壟斷；被告的行為侵犯了原告的合法權益。據此，請求法院依法確認被告2000年4月8日作出的《通告》違法，并賠償原告的一切經濟損失，由被告承擔本案訴訟費。

被告金壇市人民政府辯稱：被告發布《通知》是依據有關部門規章、地方性法規和其他規范性文件作出的，該《通告》并不違法；被告發布該《通告》并不針對特定的對象，應屬抽象行政行為，法院應駁回原告的起訴。

審判

常州市中級人民法院經審理認為：被告于2000年4月8日作出的《通告》僅適用其于2000年4月份舉行的中(農)巴車線路牌拍賣，且該《通知》涉及到包括原經營中(農)巴車等經營者的權利，故該《通知》應屬可訴的具體行政行為。被告認為其作出的《通知》屬抽象行政行為理由不足。金壇市人民政府根據該市運輸市場的狀況，從1997年起，每年發布關于中(農)巴車線路牌有償使用的通知，決定對該市中(農)巴車的線路牌實行有償使用，其行政目的是運用經濟手段調控客運市場，促進公路客運業按市場經濟規律運行，并為客運經營者提供平等競爭的機會，充分體現公平、公正的社會效果。該行政目的明確合法，也符合市場經濟發展的需要。參照建設部《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規定》第二條：“城市公共客運交通經營權有償出讓是指政府以所有者的身份將城市公共客運交通經營權在一定期限內有償出讓給經營者的行為”，第三條：“縣級以上地方人民政府城市建設行政主管部門是城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的主管部門，可授權城市客運管理機構具體實施”的規定，客運線路牌是對經營者經營某線路的許可，該客運線路牌屬上述規章規定的城市公共客運經營權的范圍，故被告依據以上規定以自己的名義作出《通知》并成立金壇市中巴車有償營運管理辦公室負責具體實施的行為并無不當。建設部《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規定》第六條第三項規定：“經營權有償出讓可以采取拍賣的方式，第九條規定：經營權有償出讓的期限由地方人民政府根據當地的實際情況規定，但不得搞永久經營權，第十一條規定：“實行經營權有償出讓之前，單位和個人無償取得的經營權也應逐步地納入經營權有償出讓的范圍。交通部交公路發(1997)516號《道路運政管理工作規范》第十四章第二部分規定：對出租汽車客運班線牌證有償使用的方法可以作為一種經濟手段實施調控的方法進行試點，故被告決定以拍賣的方式對其市內、外中(農)巴車線路牌實行有償使用，并根據金壇市的實際情況規定線路牌的有償使用期限和有償使用金等是符合上述規章的規定和有關規范性文件精神的，也是符合我國客運業發展趨勢和市場經濟發展要求的。原告提出的除政府交通主管部門有權對利用公路營運的單位和個人實施運政管理，并向其收取一定的營運費外，任何單位和個人無權利用公路亂收費及被告對線路牌進行拍賣不符合《中華人民共和國拍賣法》的規定，其也無權委托有關部門對線路牌進行拍賣的起訴理由不符合建設部《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規定》的上述規定，且其也未能對上述主張提供相關的法律依據，故本院對該主張不予采信。原告周生庚雖在1997年取得了金壇——常州的線路牌，但是該線路牌至1998年6月30日已到期，并于同年由被告收回。且根據庭審舉證、質證，可以證明周生庚在被告2000年度規定的中(農)巴車線路牌競拍期內，未去參加競拍，周生庚的委托代理人虞春梅認為周生庚委托其參加拍賣，證據不足。故本案中不存在周生庚權益被侵害的事實，原告認為被告作出《通告》的行為侵犯其合法權益缺乏事實和法律依據。綜上，被告作出的《通告》符合法律規定，應當予以維持。但該《通告》僅在2000年度有效，故不適宜判決維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條第一款、第五十四條第(一)項、最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第一款、參照建設部《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規定》第二、三、六、九、十一條的規定，該院于2001年5月10日作出判決：

一、確認被告金壇市人民政府2000年4月8日作出的《關于中(農)巴車線路牌有償使用的通告》合法；

二、駁回原告周生庚要求被告承擔一切損失費用的訴訟請求。

一審宣判后，原告周生庚不服，以一審判決應當以交通部《道路運政管理工作規范》為依據；交通部的該《工作規范》與建設部《城市公共客運經營權有償出讓和轉讓的若干規定》不相一致，不能適用于本案判決等為由向江蘇省高級人民法院提起上訴。

江蘇省高級人民法院經審理認為：根據建設部《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規定》第二條、第三條和第六條的規定，政府有權對城市公共客運經營權在期限內實施有償出讓，可授權城市客運管理機構具體實施，并可以拍賣的方式進行。同時該規定第十一條還規定，實行經營權有償出讓之前，單位和個人無償取得的經營權也應逐步納入經營權有償出讓的范圍。被上訴人發布《通告》，即是根據建設部的上述規定，對城市公共客運經營權有償出讓的具體實施。被上訴人為實施該項工作，對經營權有償出讓規定了具體的實施辦法及資質審查規定，亦符合建設部《城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓的若干規定》的有關規定。故被上訴人發布的《通告》具有法律依據，符合法律規定。上訴人認為該《通告》違法的上訴理由，缺乏相應的事實依據和法律依據，不能成立，本院不予支持。上訴人所訴被上訴人發布該《通告》的行為侵犯了其合法權益，且造成經濟損失，沒有事實依據，本院亦不予支持。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規定，于2001年9月7日作出判決：

駁回上訴，維持原判。

評析

本案是一起新類型案件，主要涉及兩個問題：一是關于政府發布的《關于中(農)巴車線路牌有償使用的通告》是否可訴問題；二是政府是否有權將公共客運交通的營運線路以拍賣等方式有償出讓的問題。

首先，關于《通告》是否可訴問題。在一審過程中，被告堅持認為政府發布的《通告》并不針對特定的行政管理相對人，該《通告》相當于政府文件性質，故應屬抽象行政行為，法院不應對此立案受理。而合議庭經審查認為，該《通告》雖然從形式上看，不針對某一特定的、具體的相對管理人，但實際上該《通告》指向的是原經營金壇市范圍內中(農)巴車客運業務的經營者們，對象雖然不是某個具體的人，但也屬特定的。該《通告》同時也對這些經營者們的權利和義務產生了實質性的影響，且該《通告》僅適用于政府在2000年4月份舉行的中(農)巴車線路牌的特定的一次拍賣活動，不具有抽象行政行為的反復適用性和普遍約束性特點，故該《通告》應屬可訴的具體行政行為，法院對此立案受理并無不當。

其次，關于政府是否有權將公共客運交通的營運線路以拍賣等方式有償出讓的問題。目前，理論界到實務界對此爭議很大。一種觀點認為，公交客運的營運線路不屬《中華人民共和國拍賣法》所規定的拍賣對象，政府無權將線路經營權進行拍賣，以拍賣方式收費實際上也是一種亂收費行為；公交客運的班線等應由國家有關部門以正常的行政審批程序予以審批，只要符合營運條件的，政府就應予批準，然后由市場進行調控，優勝劣汰，讓經營狀況不好的、無利可圖的車輛自動退出市場，從而達到供需的平衡，維護正常的營運市場秩序；政府將營運線路以拍賣方式有償出讓，看起來是公開、公平的表現，實際上是將國家賦予給其的行政審批權力作為一種資源予以出讓或轉讓的行為，這種做法不符合現行立法精神，是政府濫用行政權力的一種表現。另一種觀點認為，政府將公共客運交通的營運線路作為一種經營權以拍賣方式有償出讓，其目的是運用經濟手段調控客運市場，促進公路客運業按市場經濟規律運行，并為客運經營者提供平等競爭的機會，從而促使客運市場的平等、競爭、有序和規范，充分體現了公平、公正的社會效果，同時也符合市場經濟的發展趨勢。對政府的這種做法應予肯定。我們認為，在現行法律、法規對城市公共客運交通經營權有償出讓和轉讓沒有作出明確規定的情況下，建設部以規章的形式對此作出若干具體規定，明確“經營權有償出讓可以采取拍賣的方式”，“實行經營權有償出讓之前，單位和個人無償取得的經營權也應逐步地納入經營權有償出讓的范圍”是可以的，其規定并不違法，本案審理可以參照這一規章。在實行市場經濟的情況下，尤其是我國加入WTO以后，一方面政府要縮小行政審批的范圍，另一方面政府又有責任和義務將城市公共資源有效地管理和使用起來，通過管理既可以促使城市秩序的健康、有序和規范，又可以造福全市人民。而政府將公共資源進行有效管理的最佳辦法或許就是以市場化的運作方法促使公共資源的合理配置，這不僅符合市場經濟發展的需要，同時也符合WTO規則的要求。所以本案中，被告金壇市人民政府發布的《關于中(農)巴車線路牌有償使用的通告》，不僅目的合法，也符合現行立法精神和WTO規則要求，同時也有規章依據。故一、二審法院對該《通告》作出維持的判決，是正確的。

出處: 人民法院案例選. 二○○二年第二輯(總第40輯)