第四章 行政復議受理

第十七條 行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查，對不符合本法規定的行政復議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。
除前款規定外， 行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。
【釋義】 本條是關于行政復議受理期限的規定。
行政管理相對人提出行政復議申請后，行政復議機關通過對行政復議申請的審查，認為該申請符合法定條件時，接受申請，并予以立案。通常人們把行政復議機關的這一活動，稱為行政復議的受理。
行政復議機關在收到行政復議申請書后，應當及時審查行政復議申請的內容，并在一定期限內作出是否受理的決定。如何合理規定這一期限，應體現行政復議制度的效率原則，還得顧及實際操作中的可行性問題。行政復議法規定：“行政復議機關接到行政復議申請后，應當在五日內進行審查”。
行政復議機關對行政復議申請進行審查，是確保行政復議活動正常進行的重要環節。做好這一工作，既可以保證管理相對人正確行使自己的權利；也可以避免行政復議機關盲目立案，為順利地開展行政復議活動創造有利條件。對于行政復議申請的審查，應主要審查以下幾個方面的內容，是否符合本法規定。
一、行政復議申請是否屬于行政復議的受案范圍
《行政復議法》第六條規定了公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵害了自己的合法權益，可以申請行政復議的具體受案范圍；第七條規定了公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規范性文件不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請的具體范圍；同時第八條還規定了關于行政機關作出的行政處分或者其他人事處理決定的，不服行政機關對民事糾紛作出的調解或者其他處理，不是行政復議的受案范圍。還應當指出的是，對國防、外交等國家行為不服的，也不屬于申請行政復議的范圍。
二、行政復議申請是否超過法定期限；超過法定期限有無正當理由
《行政復議法》第九條規定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內提出行政復議申請；但是法律規定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續計算。”
三、行政復議申請人是否符合條件
《行政復議法》第十條規定：“依照本法申請行政復議的公民、法人或者其他組織是申請人。有權申請行政復議的公民死亡的，其近親屬可以申請行政復議。有權申請行政復議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請行政復議。有權申請行政復議的法人或者其他組織終止的，承受其權利的法人或者其他組織可以申請行政復議。”申請人必須是認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或者其他組織。
四、行政復議申請書是否符合條件
審查申請書的格式和內容是否符合要求。《行政復議法》第十一條規定：“申請人申請行政復議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復議機關應當當場記錄申請人的基本情況、行政復議請求、申請行政復議的主要事實、理由和時間。”申請人和被申請人的基本情況包括：申請人的姓名、性別、年齡、職業、住址等（法人或者其他組織的名稱、地址、法定代表人的姓名）；被申請人的名稱、地址。
五、行政復議申請是否屬于本行政復議機關的管轄范圍
《行政復議法》第十二條規定：“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向上一級主管機關申請行政復議。”第十三條規定：“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議。對省、自治區人民政府依法設立的派出機關所屬的縣級地方人民政府的具體行政行為不服的，向該派出機關申請行政復議。”第十四條規定：“對國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府申請行政復議。對行政復議決定不服的，可以向人民法院提起訴訟；也可以向國務院申請行政裁決，國務院依照本法的規定作出最終裁決。”第十五條還規定了對老百姓往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議的復雜情況，可以直接向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出申請，由該縣級地方人民政府負責轉送。
六、行政復議申請提出之前，是否已向人民法院提起訴訟
根據我國法律的規定，在管理相對人既可選擇請求行政復議又可選擇提起行政訴訟的情況下，行政復議總是先于行政訴訟，如果對行政復議決定不服，管理相對人仍然可以提起行政訴訟。但是，這兩種程序不能同時進行。管理相對人一旦提起行政訴訟，則表明其已放棄了行政復議救濟程序。
以上是行政復議機關對行政復議申請進行審查的幾個主要方面。經行政復議機關審查，符合本法規定的條件的，應當立案受理，決定受理的不需要再作出書面的行政處理決定，可以直接進入行政復議審理階段，通知被申請人參加行政復議；如果認為行政復議申請不符合法定要件，如：或者超過法定期間且無正當理由，或者已經提起行政訴訟，或者不屬本行政復議機關的管轄范圍，應當裁定不予受理，并書面告訴行政復議申請人不予受理的理由。
最后，應該指出，第一，行政復議機關在對行政復議申請進行審查的過程中，如果是由于行政復議申請書不符合要求，或應提供的材料不足，而難以進行審查和判斷的，應該將行政復議申請書發還行政復議申請人，說明有關情況及問題，要求行政復議申請人在限期內予以補正，然后再申請。
第二，發現下列情況，應當告知申請人：不符合申請人資格的，應當更換符合申請人資格的人申請；沒有明確被申請人的，應當查明被申請人后再申請；行政復議請求不具體的，應當補充寫明；應當由申請人提供的事實根據沒有提供的，應當寫明案情事實，補充證據。
第三，對于符合本法規定，但是不屬于本機關受理的行政復議申請，應當告知申請人向有關行政復議機關提出。也就是說，在行政復議受理過程中，有些情況不是非此即彼，而是可以補救以符合受理要求的。這些做法符合行政復議法的立法意圖，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權益。在受理日期的計算上，應該是，“除前款規定外，行政復議申請自行政復議機關負責法制工作的機構收到之日起即為受理。”《行政訴訟法》第四十二條也規定：“人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴。”行政復議機關審查申請書、決定是否受理，關系到申請人的合法權益能否得到應有的保護，行政機關違法的行政行為能否得到糾正，所以，行政復議機關對申請書應認真地進行審查，凡符合受理條件的都應當在接到申請書之日起，五日內立案。申請人對行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，有權依法向人民法院提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。
第十八條 依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。
【釋義】 本條是關于縣級人民政府負責轉送行政復議申請的規定。一般說來，應該是行政復議的案件多于行政訴訟才合情理。但是，據了解，行政復議條例實施以后的前五年，全國行政復議案件總數不足十五萬起，低于同期各級人民法院受理行政訴訟案件總數（近二十萬起）。另據黑龍江省政府法制局調查，該省每年信訪、上訪數約六萬起，其中有關行政侵權、可以納入行政復議程序的占25—50％，依此估算，至少有一萬五千起可以成為行政復議案件。事實上，黑龍江各級行政機關每年所受理的行政復議案件總計不超過二千起。造成行政復議案件數量上不來的原因很多，但是，申請行政復議的條條框框較多，公民、法人和其他組織申請行政復議不方便，是一個重要原因。
因此，這次制定行政復議法，特別注意堅持便民原則，不能讓老百姓處處感到不方便。如盡量減少行政復議案件的異地審理，方便申請人參與行政復議活動。法律規定，行政復議申請期限從目前規定的一般十五天延長到一般六十天；申請行政復議可以書面申請，也可以口頭申請；對老百姓往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議的復雜情況，他們可以直接向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出申請，由該縣級地方人民政府負責轉送。如，《行政復議法》第十五條規定，申請人可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本法第十八條的規定轉送處理。
需要指出的是，在這種情況下，如果申請人能夠弄清楚應該向哪一個行政機關申請行政復議，他們可以直接向有關行政機關申請行政復議，這樣省時省力，最為理想，符合行政復議法的立法意圖。但是，有些復雜情況，申請人往往難以弄清楚向哪一個行政機關申請行政復議，規定他們還可以向具體行政行為發生地的縣級地方人民政府提出行政復議申請，由接受申請的縣級地方人民政府依照本條的規定辦理。這是為了方便申請人特殊規定的由縣級地方人民政府轉手的途徑。
依照本法第十五條第二款的規定接受行政復議申請的縣級地方人民政府，接到行政復議申請后，區分兩種情況：對于屬于自己受理的行政復議申請，要依照本法第十七條的規定辦理；對依照本法第十五條第一款的規定屬于其他行政復議機關受理的行政復議申請，應當自接到該行政復議申請之日起七日內，轉送有關行政復議機關，并告知申請人。需要強調的是，縣級人民政府有義務將申請人的行政復議申請按時轉送有關行政機關，而不是可做可不做。接受轉送的行政復議機關應當依照本法第十七條的規定辦理。
第十九條 法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。
【釋義】 本條是關于行政復議與行政訴訟的關系的規定。
本條涉及到以下幾個問題：
一、申請行政復議和提起行政訴訟的關系
《行政訴訟法》第三十七條規定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規規定的行政機關申請復議，對復議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。法律。法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”依照行政訴訟法的規定，在提起行政訴訟之前是否需要經過行政復議，分為兩種情況：第一，在法律、法規沒有規定需要先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服才能向人民法院起訴的情況下，當事人可以先向行政機關申請行政復議，對行政復議不服再向人民法院起訴；也可以不經過行政復議，直接向人民法院提起行政訴訟。這是一種由當事人自己選擇的辦法，屬于這種情況的有：（1）行政機關所作出的具體行政行為沒有法律、法規作為依據，也沒有可以參照的規章，應當依照行政訴訟法的規定。比如，某地鄉政府要求當地農民一律在某月、某日開耕，否則，遲耕一日罰款五元，在這種情況下，被處罰的人可以先向縣級人民政府有關主管部門申請行政復議，對行政復議決定不服的，再向人民法院提起行政訴訟；也可以直接向縣級人民法院提起行政訴訟。（2）行政機關作出的具體行政行為雖然有法律、法規的規定作為依據，但是法律、法規中未規定可以申請行政復議或者提起行政訴訟的問題。例如，《文物保護法》第三十條規定，對發現文物隱匿不報，不上交國家，以及私自經營文物購銷活動等行為，可以給予警告、罰款。沒收非法所得等行政處罰，但沒有規定被處罰人對行政處罰決定不服可以申請行政復議或者提起行政訴訟。在這種情況下，當事人也可以自己選擇先申請行政復議或者直接向人民法院提起行政訴訟。（3）法律 ?