所謂行政賠償，是指行政機關和行政機關的工作人員，在執行職務的過程中，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益，國家所應承擔的賠償責任。行政賠償的范圍包括兩部分內容：一是國家承擔賠償責任的行為范圍;二是承擔賠償責任的侵權損害范圍。前者指國家對哪些行為予以賠償，哪些行為可以免予賠償或不賠。后者則指國家對哪類損害予以賠償，對間接損害、精神損害是否賠償。

國家負責賠償的行政侵權行為確定行政侵權行為的范圍是許多國家賠償立法的一項重要內容。多數國家是通過規定國家豁免范圍確定賠償范圍的，國家豁免范圍越大，賠償范圍就越小。當然，各國豁免范圍是有差異的，這也就決定了各自的賠償范圍的區別。它們既是各國法律傳統、政法制度決定的，也是與其他法律已有規定相協調的結果，同時還夾雜著一些財政經濟上的考慮，因而是相當復雜的。總體而言，凡符合國家賠償責任的構成要件，又未被豁免原則排除的所有行政行為，國家都應予以賠償。

(一)國家不負行政賠償責任的行為盡管各國關于行政機關不負賠償責任的規定有很多差異，即使同一國家前后法律規定和判例也不一樣，但一般來說，對以國家名義實施的國防、外交行為，行政機關制定規則條例行為、軍事行為及法律已有規定的國營公用企業事業行為等，國家不負賠償責任。即使可以賠償，也不適用于國家賠償法，而適用特別法。

1.國家行為又稱政府行為、統治行為。指行政機關以國家名義實施的，與國家重大政治、軍事和安全有關的行為，如宣戰、媾和、備戰、戰爭動員等國防行為，建交、斷交、批準、締約參加退出國際條約協定等外交行為，因公共安全采取緊急衛生、經濟、軍事等措施的行為(宣布戒嚴、重大防治救災行為、抗傳染病措施等重大的公益行為)，國家重大建設項目的調整、重要行政區劃變動、調整工資、物價等重大經濟政府行為。國家行為是最高國家行政機關實施的具有高度政治性的行為，一般不受法院司法審查。

各國均承認對統治行為，國家不負賠償責任，但對國家行為的范圍，理解并不完全一致。在法國，統治行為范圍較廣，凡屬政治領域內的法律爭議，機構之間的行為均包含在內，英國則以對外關系為限，德國以屬于憲法領域內的國家指導為限。①國家行為免責有兩方面的原因，一是國家行為事關國家主權和公共利益，通過法律加以適當保障是必要的，有利于保障行政權正常有效行使。二是傳統上“國家主權”觀念和國家豁免原則的影響。隨著民主政治的發展，過于寬泛的國家行為招致許多批評，很多國家通過判例和立法開始對政府行為不負責任創設一些例外。

2.行政立法行為很少有國家在法律中明確規定，對國家立法行為造成的損害不負賠償責任，但在判例和習慣上均將立法行為排除在賠償范圍之外。如美國慣例上，國家對上下議院立法行為造成的損害不負賠償責任②。在法國，國家對立法職能造成的損害承擔賠償責任以法律有明確規定為前提，如果法律未作規定，國家不負賠償責任，這是法國的傳統原則。從眾多國家的法制傳統看，國家對議會立法職能原則上不負償賠責任，只有在法律已明確規定時才可能發生賠償問題。

既然國家對立法行為造成損害不予賠償的原則并不是絕對的，那么，說明國家在有些情況下對立法是可以賠償的。國家對立法行為予以賠償的特殊條件是：首先，該項立法行為已被確認為違憲或違法;其次，立法行為造成的損害對象是特定的，而不是普遍的;再次，立法中并沒有排除賠償的可能性;最后，在國家無過錯時，損害必須達到相當嚴重的程度，受害人才能由于制定法律而遭受損害請求賠償。同時還應當明確，國家為了保護重大利益而制定的法律，不負賠償責任，如制止物價上漲、保護公共衛生、應付緊急狀態的法律，國家對此不負賠償責任。符合以上條件的立法是可以賠償的，特別是行政機關制定法規、規章、決定、命令等行政立法行為，在給相對人造成損害后，國家應當予以賠償。

在我國，除立法行為能否賠償外，還存在一個對抽象行政行為可否賠償的問題。對此理論界還有爭議，目前普遍的觀點是：根據行政訴訟法，抽象行政行為不能被直接起訴，即使該行為違法，如果發生使相對人合法權益造成損失的現實后果，也要通過具體行政行為實施，所以完全可通過起訴具體行政行為提起賠償訴訟，不必訴抽象行政行為。對此，我認為不無商榷之處。

首先，國家賠償訴訟并不完全等同于行政訴訟，用行政訴訟的受案范圍限制國家賠償訴訟范圍是不恰當的。也就是說，只要行政機關的執行職務行為造成相對人損害并構成國家賠償責任，即使是行政訴訟中不能被起訴的抽象行政行為也完全可以成為賠償訴訟的標的。

其次，抽象行政行為侵犯相對人權益的現象是普遍的，與具體行政行為并無多少區別。如果把抽象行政行為排除在賠償訴訟之外，就可能出現行政機關借此規避法律，采用抽象行為實施違法的現象。

再次，并非所有影響公民權益的抽象行政行為必然通過具體行政行為實施。例如行政機關發布一項禁止某些人從事某種活動的規定，自發布生效之時就可以造成相對人損害，而不必通過具體行為實施。如果不允許相對人對抽象行為提起賠償訴訟，必然放縱行政機關這方面的違法行為。

最后，各國法律均無明確禁止對抽象行政行為提起賠償訴訟的規定。

因此，我認為，抽象行政行為和其他立法行為一樣，對它們造成的損害能否請求賠償，仍然應該以前述條件為標準加以判斷，而不必受行政訴訟法關于受案范圍的束縛而將行政立法和抽象行為排除在賠償范圍之外。

3.對自由裁量行為造成的損害國家不予賠償的規定，是美國《聯邦侵權賠償法》的一項重要內容。該法在2680條中規定了大量不適用國家賠償的情形，其中很大一部分是行政自由裁量行為，如因海關、財稅的評估錯誤稽征稅額或扣押貨物時所生的損害，因實施檢疫所生之損害、因人身加害毆打、不法拘禁、不法逮捕、誣告、濫用訴訟、誹謗、虛偽陳述、詐欺及妨礙契約的權利等導致的損害;因財政部采取財政作業或貨幣制度等金融措施所生的損害;公務員執行職務已盡相當注意造成的損害;以及行政機關或公務員行使裁量權或不行使裁量權，不論該裁量權是否濫用，國家均不負賠償責任。

我認為由自裁量行為是指行政機關公務員為達到立法目的，自由決定如何，何時、何地應實施何種行為而采取的依照他最佳判斷的行為。既然是自由裁量，就應當給予行為人以一定自由度，在此范圍內若造成他人損失，國家不必承擔責任。但是，如果行政機關或公務員在應當行使裁量權時不行使，或超越濫用裁量權侵犯他人權益的其結果必然違背法律賦予其裁量權的目的，構成明顯的違法行為，國家應當對此承擔賠償責任。

4.軍事行為很多國家賠償法都規定了對軍事行為不負國家賠償責任的內容。例如美國《聯邦侵權賠償法》第2680條第10項規定：對任何在戰爭期間，因陸海軍及海岸警衛隊的作戰活動所產生的賠償請求，國家不予賠償。瑞士聯邦責任法也規定，戰時軍事行為造成的損害，國家一般不負賠償責任，依特別法規定執行。平時演習引起的，可以依軍事行動規程負賠償責任，但以軍隊在演習事先加以防范并使損害減至最低限度為條件。我認為，軍事行為與行政行為不同。對合法實施軍事行為造成損害的是否賠償，如征用土地、戰爭損害等，應依特別法規定。但對于軍事機關依法律授權或行政委托從事的行政行為造成非法侵害的，應當予以賠償，例如軍事機關在管理環境衛生、計劃生育等方面的行為，國家應予負責。

5.特別公用事業行為因鐵路、郵電、土地、通信、航空運輸等公營公用事業行為造成的損害，依特別法規定解決，不適用于國家賠償法。許多國家法律規定，對于鐵路、郵電等公用事業單位的行為造成損害的，依照特別法規定予以解決。美國《聯邦侵權法》。規定，因郵寄的函件、物品遺失、誤送、誤投所造成的損害，不適用國家賠償，英國《王權訴訟法》也規定，對于郵政物品的損害，國家不負賠償責任。

在我國，郵政等公用事業正趨于企業化，因此造成的損害依照特別法或民法解決，國家不負擔賠償責任。例如《中華人民共和國郵政法》第6章則規定了特別的損失賠償條款。規定了對平常郵件的損失、郵政企業不負賠責任。《鐵路法》第58條規定，因鐵路行車事故及其他鐵路運營事故造成人身傷亡的，鐵路運輸企業應當承擔賠償責任。

6.國家合法行為造成的損害，非有法律明確規定，國家不予賠償。例如，行政機關對公民法人采取的合法行為(包括處罰、強制、命令等)造成損害，除非法律有規定，如土地法規定征用及軍事法律規定的軍事行為，國家給予適當補償，否則國家不負賠償責任。

7.不可抗力造成的損害。若損害完全是不可抗力造成的，如發生地震、火災、水災、颶風等引起公民損害，國家不負責任。行政機關依法扣押一輛轎車放置機關院內，發生地震造成車輛損害，受害人不得就損害向扣押行政機關提出。

8.行政機關公務人員實施的與行使職權無關的個人行為，國家不負責任。

(二)國家減免賠償責任的情形在有些情形下，雖然國家為賠償責任主體，但不必負完全的賠償責任。國外個別法律也有類似規定，如奧地利國家賠償法第2條規定，如果被害人能依照普通民事訴訟法或行政訴訟程序獲得賠償的，不得依照國家賠償法行使賠償請求權。國家行政機關免責或減責的情形主要有：

損益相抵。指受害人因同一受害事實已從其他途徑如保險、社會救濟，撫恤等得到全部或部分補償的，則應在行政賠償金融中扣除，國家因此免除或減輕賠償責任。例如，某公民被行政機關汽車撞傷，但通過保險已獲得全部補償的，國家可減免此責任。適用損益相抵原則，主要是考慮到損害賠償以填補受害人損失為宗旨而不是讓受害人因此獲得更多的利益，即不當得利。③因此，適用該原則時，必須注意：所謂“相抵”是指能夠相抵的同一損害事實而獲得的利益，如果受害人就另外一損害事實獲得的利益，不能與此損害相抵。受害人所獲的利益，必須是與損害有直接、必然關系的利益，如果受害人從親朋好友處獲得慰問性的財物，不能作為相抵內容。

過失相抵。所謂過失相抵是指受害人對損害的發生和擴大負有責任時，國家可減輕或免除承擔賠償責任。過失相抵的表現形式很多，被害人未能及時采取救濟方法而減少損失，如違法拘禁、征稅、查封或征收等，被害人不及時采取法律上的救濟方法，造成損害或擴大損害的，也可以視為過失相抵。在此種情況下，是否可以或容易采取救濟措施是判斷能否相抵的標準。④法定代理人的過失，一般應視為受害人的過失。

第三人過錯。如果受害人的損失是第三者的介入而引起的，國家不負賠償責任，如果是行政機關和第三者共同行為造成的，則負連帶責任，行政機關僅就其行為部分負責。

(三)特殊行為的賠償范圍行政機關及公務員執行職務的違法行為，如果不在上述免責、減責行為之列，對該行為造成的損害，國家均應予賠償。我國行政訴訟法規定的行政侵權賠償責任僅僅是行政賠償的一部分，除具體行政行為和侵犯公民法人人身財產權行為之外還存在大量的行政訴訟范圍之外的職務行為，它們如果侵犯了公民、法人的人身權財產權或其他權益的，國家也應當承擔賠償責任。這些職務行為主要包括：非法限制或剝奪公民人身自由的行為;毆打或侮辱公民的行為;違法使用武器、警械使公民受到傷害的行為;非法的內部懲戒行為;違法或不當的獄政管理行為;不作為行為。

1.非法限制或剝奪公民人身自由的行為對于行政機關實施的非法限制或剝奪公民人身自由的行為，如非法拘禁、扣留、審查等造成的損害，國家是否應該賠償呢?從各國立法看，只要這些行為符合行政賠償責任構成要件，法律又未明確排除賠償的可能性，國家一般均承擔賠償責任。

我國行政訴訟法規定了對違法拘留處罰、違法限制人身自由的強制措施造成的損害，國家應予賠償。但多數人主張，行政訴訟法規定的可以賠償的行為必須滿足兩個條件，首先它們是具體行政行為，其次，它們的合法性已被司法機關判決否定。⑤那么除此之外的不在行政訴訟范圍之內的其他限制剝奪公民人身自由的職務行為造成損害，國家應否賠償呢?多數人主張公民可以依照《民法通則》第121條提起賠償訴訟。也有人主張可以將這些行為視為其他侵犯公民人身權的行為，從而通過行政訴訟途徑解決。我認為，無論通過何種方式解決，有一點是應該明確的，即凡是行政機關或法律授權組織、行政機關委托給織及公務員個人在執行職務、行使國家權力過程中侵犯了公民人身自由的，均構成行政侵權行為。不論這些行為是否為具體行政行為，也不論這些行為是否屬于拘留、逮捕或收容及其他法定行政行為，國家均應予賠償。

2.公務人員毆打或侮辱公民的行為對于公務員執行職務期間毆打或以暴力侮辱公民的行為，國家是否予以賠償?理論界有兩種觀點：第一種觀點認為，公務員執行職務期間毆打或以暴力侮辱行為屬于個人過錯行為，公務員個人承擔賠償責任。美國新西蘭的法律和法國早期判例持此主張;第二種觀點認為，公務員執行職務期間毆打侮辱行為屬于兼有個人過錯與公務過錯的合并責任行為，公務員之所以能夠侵害相對人權益，是因為公務為其提供了機會，同時也表明國家疏于監督也是造成損害的原因。在這種情況下，國家也應當獨立承擔責任或者與公務員負連帶責任。當然，受害人更愿意選擇實力雄厚的國家為賠償主體。實踐中，法國對個人過錯乃至犯罪行為承擔賠償責任。

我認為，對這種行為應具體分析。如果打罵、侮辱行為是公務員在執行職務過程中因素質不高或業務不熟練、情緒急躁等原因而產生的，那么屬于職務過失(包括重過錯)可以視為公務行為運作中產生的瑕疵，應由國家承擔賠償責任，同時國家對公務員保有求償權和其他紀律處分權;如果毆打侮辱行為是公務員為了尋泄私憤、報復或個人惡意而借執行職務實施的，則應視為個人過錯行為，或與公務脫離的個人行為，國家不應對此承擔責任，而應由公務員個人負擔。但受害人若無法通過刑事附帶民事或普通民事訴訟程序獲得滿意的賠償時，仍有權向國家請求賠償。

3.違法使用武器機械造成公民傷害的行為1949年法國最高行政法院通過案例確立了一項原則，即公務員執行職務以外的本人過錯，如果和公務的執行有密切聯系時，可以同時成為公務過錯。1949年另外一個案件中確立的特別風險理論也主張：公務人員使用武器本身已構成特別風險。在這種特別風險下造成的損害，一般要由國家負責賠償⑧。我國雖無這方面的規定，但類似案件還很多，公務人員如果違反有關武器使用的法律、法規、規章規定，造成他人傷亡的，國家應當承擔賠償責任。所謂違法使用，包括違反有關規程故意或過失使用武器或其他槍械造成他人損害的情形。當然，如果警察執行任務中施放催淚彈頭、焰火、防雹彈，或受害者是拒捕的對象時，行為無違法或過錯，國家不負賠償責任。執行治安公務中造成的損害賠償以嚴重過錯為限。

4.非法的行政機關內部懲戒等行為關于行政機關對公務員的內部懲戒等行為是否產生賠償的問題，我國一些學者有分歧意見，一種觀點認為，行政機關工作人員的獎懲任免行為屬于內部行政行為，不在行政訴訟范圍之列，如果允許對這類行為提起賠償訴訟，勢必擴大法院的司法審查權，導致與行政訴訟法不一致的結果;另一種觀點則在部分同意上述看法基礎上，提出了解決法律沖突的辦法，即在行政機關和司法機關之間劃分權限，審查行政機關對公務員的獎懲、任免行為合法性的權力仍屬于行政機關，如果該行為被確認違法，并且在行政程序中未能就賠償糾紛達成協議，那么，對賠償糾紛最終解決的權力屬于司法機關⑨。

我認為，行政機關對公務員獎懲任免等行為是可以引起損害并由國家予以賠償的行為。因為這種行為在損害方式和結果上與一般的行政侵權行為并無太大區別，關鍵在于內部行為的合法標準難以掌握，如果內部行為已由法定機關確定違法，那么賠償問題也會得到相應解決。事實上，行政賠償程序是一種特殊的實現賠償責任的方式步驟，它與行政程序和行政訴訟具有相似性、關聯性，但也有一定區別。因此，我們不必局限于行政訴訟范圍和程序，完全可以采用新的獨立的賠償程序解決內部行政行為致害的賠償問題。從我國建國以來多次的平反冤假錯案的歷史及國外行政賠償的范圍看，違法的內部行為不僅可能造成相當嚴重的損害，而且也是應予以賠償的行為之一。

5.獄政及精神病院之違法的管理行為造成的損害，國家應當賠償監獄、看守所、拘留所，少教，婦教等勞教場所及精神病院在管理過程中違法、不當造成相對人(被限制人身自由的人)身體、財產、生命、精神損害的，國家應當負責賠償。這種非法管理行為包括虐待被限制自由的人，或疏于管理，致使被看管人身體健康和生命受到損害的行為，如不及時治療患病的被看管人、不制止被看管人之間的毆斗、打罵、體罰被看管人等。

獄政和精神病院承擔損害賠償責任的依據是，當公民失去人身自由，服從于管理機關看管教育治療時，國家應對被看管人承擔必要的保護責任，避免非法侵害的發生。這種關系類似于監護人與被監護人的關系。因此，國家對被看管人在失去自由期間遭受的損害，特別是來自公務員的侵害，應當承擔必要的責任。

6.不作為行為就理論而言，不作為無疑是最嚴重的行政侵權之一，國家對不作為造成的損害應當承擔責任。但是，究竟什么是不作為，對不作為行為如何界定卻是十分實際而又復雜的問題。在美國，國家機關有無明確的義務是確定該機關行為是否屬于不作為的依據，換言之，如果國家的義務和職責是明確的，那么國家就應對不履行該義務的不作為負責。采取充分保護措施的情況下，才構成不作為行為。

可見，構成不作為行為須符合幾個條件：一是行政機關負有明確的職責義務，這種義務有的是法律確定的，有的是長官上級指示命令，也有按普通常理在正常情況下應做的。凡是本應該做的而沒有做，就屬于不作為;二是行政機關及公務員的作為是必要的，即只有在相對人明確要求作為或當時的特定環境要求作為時而沒有做，才構成不作為;三是如果行政機關及公務員使相對人處于危險或更易于受傷害的境地，或未能及時阻止損害發生，則屬于不作為行為;四是還必須考慮公務員的意識狀態、如果能證明公務員對受害人處境有故意放任或疏忽大意、過于自信的過失，那么就視為不作為。