論文簡述: [摘要] 2006年4月15日，國土資源部對外公布“目前發(fā)生的土地違法案件中，地方政府違法占地問題突出。凡是性質(zhì)嚴(yán)重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)”。大批耕地被亂占濫用的事實，造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失。廣大失地農(nóng)民喪失生活保障，引發(fā)諸多惡性事件。有必要面對征地現(xiàn)狀，研究法律對策，保護(hù)農(nóng)民土地合法權(quán)益。

一、農(nóng)村集體土地征用現(xiàn)狀

1、地方政府濫用土地征地權(quán)。

《土地管理法》規(guī)定享有對集體土地的征收審批的主體只有國務(wù)院和省級兩級人民政府。為了規(guī)范有權(quán)行政主體的征地行為，《土地管理法》第45條明確規(guī)定“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地

審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批。超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地審批”。這是關(guān)于農(nóng)用土地被征用的基本程序。但事實上，發(fā)生在全國各地的征地，違法最為突出的就是不按規(guī)定辦理審批，或是先占后補審批。　　筆者接觸哈爾濱市松北區(qū)在開發(fā)過程中的土地征用案件，就嚴(yán)重存在此類問題。大連某開發(fā)集團(tuán)先與基層地方政府及村集體協(xié)商，達(dá)成用地協(xié)議后，在未依《土地管理法》辦理征用農(nóng)用地手續(xù)的情況下，先由村集體組織人力，強行拆除農(nóng)民土地上的附著物及青苗。大連某開發(fā)集團(tuán)便進(jìn)駐農(nóng)民土地開始施工建設(shè)。農(nóng)民未見土地補償款便紛紛上訪，矛盾激化。

2、征地補償程序缺乏監(jiān)督。

《土地管理法》第48條規(guī)定“征地補償分案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見”。國土資源部《征用土地公告辦法》第14條規(guī)定“未依法進(jìn)行征用土地公告，被征地農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村村民有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)。未依法進(jìn)行征地補償、安置方案公告的，有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補償、安置手續(xù)”。規(guī)定看似十分明確，但事實上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在征地過程中參與十分有限，公告幾乎不予公開，更不必說聽取被征地農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民的意見了。既使部分懂法村民要求舉行征地補償安置方面的聽證，也不會附具聽證筆錄一并上報。《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定“征地補償、安置爭議不影響征用地方案的實施”，這就決定了農(nóng)民們根本無法有效制約濫用征地權(quán)的行為。

3、征地適用的“公共利益”界限不清。

《憲法》第10條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”，《土地管理法》第2條，也作了相同的規(guī)定。但是何為“公共利益”?這種概括方式的規(guī)定并沒有予以明確。有的地方政府片面追求地方經(jīng)濟(jì)短期發(fā)展，致使任何項目用地包括經(jīng)濟(jì)性用地，尤其房地產(chǎn)開發(fā)以及私人辦企業(yè)用地也大肆的以“公共利益”的幌子實施征用。“公共利益”的內(nèi)涵到底如何界定?難道政府說是“公共利益”就是公共利益嗎?該征地理由過于寬泛。

4、土地征用補償?shù)脑瓌t滯后，補償標(biāo)準(zhǔn)過低。

現(xiàn)行的《土地管理法》有關(guān)征地的制度仍帶有強烈的計劃經(jīng)濟(jì)體制的色彩，強調(diào)征地是一種絕對的國家行為，政府行為，集體及成員服從乃是義務(wù)。因而采用的是“適當(dāng)補償”，而非“等價補償”。而這種“適當(dāng)補償”實質(zhì)是低價補償，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場價值。制度補償與現(xiàn)時這地的市價對此，明顯懸殊，農(nóng)民及村集體必然認(rèn)為這是在嚴(yán)重?fù)p害他們的土地財產(chǎn)利益。

同時，土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重過低，導(dǎo)致失地農(nóng)民生活難以達(dá)到或維持當(dāng)?shù)匾话闵钏健！锻恋毓芾矸ā返?7條規(guī)定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍，最高不得超過十五倍，兩者相加不得超過三十倍。該條對被征用土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。對這部分的補償，《黑龍江省土地管理條例》第二十九條規(guī)定“青苗補償費標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)年當(dāng)季該作物的產(chǎn)值，附著物按國家和省規(guī)定或雙方約定給予補償，沒規(guī)定或約定標(biāo)準(zhǔn)，由市、縣人民政府根據(jù)實際損失價值確定”。就土地補償、安置補助費的倍數(shù)規(guī)定明顯帶有計劃經(jīng)濟(jì)的味道。并未充分考慮農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地的土地價值。而廉價的土地征用成本使政府在征在中獲取了本應(yīng)屬于公民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，這個差價利益可能是幾十倍。而青苗補償費和附著物的補償又往往由政府決定實際損失的計算。更為今農(nóng)民不滿的是，許多地方并未適時制定當(dāng)?shù)乇徽饔们叭甑钠骄a(chǎn)值的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。這就使地方政府的征用補償標(biāo)準(zhǔn)不得不還延用幾年前價值更為低廉的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步損害了農(nóng)民的利益。

黑龍江省哈爾濱市范圍內(nèi)的土地征用標(biāo)準(zhǔn)，至今，仍還套用2000年省國土資源廳、省物價局的黑土資發(fā)[2000]第36號文件的土地平均年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。村集體及廣大農(nóng)民質(zhì)疑，什么都談與時俱進(jìn)，為什么寸土寸金的土地補償標(biāo)準(zhǔn)，在發(fā)生翻天覆地變化了的情況下，還用6年前的老黃歷呢?

5、村集體對土地補償款使用分配混亂。

《土地管理法紀(jì)實施條例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有人所有，征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補助要支付給農(nóng)村集體、經(jīng)濟(jì)組織由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，由其他單位安置的安置補助費支付給安置單位;不需經(jīng)統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)給被安置的人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用”。最高人民法1995年1月16日法經(jīng)[1995] 13號《關(guān)于土地被征用所得的補償費和安置補助費應(yīng)否歸被征地單位所有問題的復(fù)函》中規(guī)定：“土地被征用所得的補償費、安置補助要歸被征地單位所有，由征地單位集中管理，……用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)會員的生活補助，不得分給個人，移作他用或平調(diào)”對土地補償費及安置補助費的使用，按此規(guī)定是由村委會根據(jù)具體情況實施統(tǒng)一管理并決定具體如何支配使用。事實上，村集體往往違背規(guī)定，并未補償村民而移作他用。既使不移作他用，村委會的安置方案在全村村民代表大會中也難以通過，利益之爭愈演愈烈。

另外對青苗補助費和地上附著物補助費，政府又往往厭于工作煩鎖，直接和村集體簽訂合同代為下發(fā)，又造成了新的矛盾。

二、農(nóng)村集體土地征用的法律對策

1、完善征地立法，制約政府權(quán)力。

土地違法出現(xiàn)地方政府主導(dǎo)的特點，其表現(xiàn)之一是政府違法用地帶有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的色彩。當(dāng)要查處時，地方政府稱發(fā)展是硬道理，是第一要務(wù)，所以侵犯農(nóng)民利益在所難免。但筆者認(rèn)為發(fā)展方向沒有錯，但不能以損害和犧牲廣大農(nóng)民利益為代價。“三農(nóng)”問題是國家的根本問題也是敏稅的焦點問題，隨著城市化進(jìn)程加快，如果在征地過程中不注意保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，從而導(dǎo)致數(shù)以千計的失地農(nóng)民流離失所，得不到合理的補償和妥善安置，那么就會使“三農(nóng)”問題更加嚴(yán)重，直接影響社會的繁榮穩(wěn)定。

如何制約地方政府濫用征地權(quán)，其根本還應(yīng)從根源入手，進(jìn)一步完善在征地方面的立法。一、是盡快將征地“適當(dāng)補償”原則確立為“等價補償”原則。 2004年3月14日《憲法修正案》將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”，這一修改，對于加大農(nóng)民切身利益和保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，起到了積極作用。但隨著國力的增強和土地價值日漸升高，所確定的補償就需要適時修改為“等價補償”。因為任何標(biāo)的物的流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循等價有償原則，否則就違背了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律。這樣可以從制度的源頭提高地方政府對農(nóng)民土地權(quán)利的重視，并從而提高土地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。二、立法界定“公共利益”，解決地方政府的隨意解釋。應(yīng)改變以往立法概括式方法變?yōu)榱信e式方法。正是現(xiàn)行立法對公共利益的范圍未作明確界定，才為地方政府濫用征地權(quán)留有了可能的法律空子。對此應(yīng)參照國外有關(guān)國家成形的限定，筆者認(rèn)為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定以下情形(1)軍事用地;(2)國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地;(3)能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等;(4)公共設(shè)施用地，如水、電、氣、等管道、站場、城市公共配套設(shè)施用地;(5)國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等;(6)公益及福利事業(yè)用地，如綠化學(xué)校、醫(yī)院、敬老院;(7)水利、環(huán)境保護(hù)用地;(8)其他。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使，其他非公益性用地，不能依靠集體土地征用。而應(yīng)當(dāng)主要靠城市土地儲備而盤活城市土地存量市場來解決。三、強化征地程序及配套法律監(jiān)督。征地從申請、核準(zhǔn)、審批和實施都應(yīng)嚴(yán)格的法定程序，這是政府行使征地權(quán)過程中保障農(nóng)民合法土地權(quán)利必須經(jīng)過的步驟，應(yīng)當(dāng)采用的方式和不可缺少的過程。現(xiàn)行立法正是缺乏這樣的制度制約，才出現(xiàn)了濫用征地權(quán)而無法追究或追究不利的后果。雖然國土資源部多次下發(fā)《關(guān)于切實維護(hù)征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》、《關(guān)于加強征地管理工作的通知》，但是因為過于原則，仍救濟(jì)不到位，群眾反映十分強烈。于是應(yīng)完善《土地管理法》，增加剛性的征地程序及違反懲罰措施規(guī)定，這樣才能最大限度地減少和濫用自由濫量權(quán)的空間，又能在相關(guān)人員違法征地時，通過救濟(jì)程序規(guī)范違法行為，以切實維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

2、應(yīng)加快制定合理的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。

土地對農(nóng)民而言，具有生存和生活的保障功能，征地補償倍數(shù)的制立初衷也是想達(dá)到保證被征地農(nóng)民生活水平不因失地而降低。《土地管理法》中規(guī)定的“被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值”的標(biāo)準(zhǔn)，一般是由省政府的土地部門會同物價部門來制定。制定時應(yīng)當(dāng)充分考慮土地的用途、區(qū)位、質(zhì)量、供水關(guān)系，被征地農(nóng)民的社會保障和未來發(fā)展的需要，制定合理的補償標(biāo)準(zhǔn)。這樣就使地方政府在征地工作中，有操作補償?shù)囊罁?jù)，避免了在無法可依、無章可循的情況下，只能去搬時過境遷的多年前的標(biāo)準(zhǔn)。

3、土地補償費使用與分配救濟(jì)。

土地征收的實質(zhì)是土地所有權(quán)由集體變更為國有，由于土地征收的強制性，對被征收人而言土地征收的核心問題是征地補償。其分配歷來是村內(nèi)爭議不斷的焦點問題。“分不分”和“給誰分”觀點各執(zhí)一詞，現(xiàn)行土地補償費和安置補助不分的觀點占居主導(dǎo)地位，但農(nóng)民則認(rèn)為其喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，就有權(quán)分得土地補償費。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)看到集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)是兩種基本權(quán)利，而且土地承包經(jīng)營權(quán)是一種獨立的民事權(quán)利雖然法律規(guī)定土地補償費歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有參與分配土地補償費的權(quán)利，因為其土地承包經(jīng)營權(quán)同樣屬于財產(chǎn)權(quán)利的范疇，即應(yīng)當(dāng)在集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民個人之間進(jìn)行合理分配。應(yīng)當(dāng)確立“誰受損誰受償”的補償分配原則。

于是，當(dāng)村集體對土地被征用后所得土地補償費的“分與不分”問題上達(dá)不成一致，集體成員可以將補償費用糾紛訴訟人民法院，因為當(dāng)承包方的承包地被征收后發(fā)生于集體土地所有權(quán)人和承包方之間的補償費用爭議屬于民法調(diào)整的范圍。對此最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》法釋(2005)6號第一條第(四)項明確規(guī)定“承包地征收補償費用分配糾紛”人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。當(dāng)然在“給誰分”的問題上，屬于村民會議要依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)討論并最終以絕對多數(shù)做出決議的問題，當(dāng)然村民自治中應(yīng)當(dāng)遵循：一、民主議定原則和合法性原則，二、集體個人利益相均衡原則，三、權(quán)利與義務(wù)一致的原則。

當(dāng)村民對村委會管理和使用補償費用問題與村委會發(fā)生糾紛而訴至法院，筆者認(rèn)為，可作為行政案件立案審查。雖然村委會不是行政機(jī)關(guān)，但《土地管理法》第26條的規(guī)定是行政法規(guī)授權(quán)的其他組織，對土地征用補償費用的具體有管理職權(quán)，在性質(zhì)上屬于執(zhí)行公務(wù)。 2000年4月29日全國人大常委會關(guān)于《刑法》第93條解釋規(guī)定，村委會等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征用補償費用的管理工作屬于《刑法》第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”該解釋也能充分明確了土地征用補償費用管理的公務(wù)性。對村基層組織管理分配土地征用補償費用的行為不服，國家司法機(jī)關(guān)可以對其管理分配行為進(jìn)行司法評價，應(yīng)屬于行政訴訟。

“逢權(quán)利必有救濟(jì)”這是法治國家的一項基本原則。如果不賦予人民法院審查村委會土地征用補償費管理和使用的職能，則村民則無處解決此類矛盾，矛盾將會淤阻升級，不利于和諧社會的構(gòu)建。