論文簡述: [摘要] 2006年4月15日，國土資源部對外公布“目前發生的土地違法案件中，地方政府違法占地問題突出。凡是性質嚴重的土地違法行為，幾乎都涉及地方政府或相關領導”。大批耕地被亂占濫用的事實，造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失。廣大失地農民喪失生活保障，引發諸多惡性事件。有必要面對征地現狀，研究法律對策，保護農民土地合法權益。

一、農村集體土地征用現狀

1、地方政府濫用土地征地權。

《土地管理法》規定享有對集體土地的征收審批的主體只有國務院和省級兩級人民政府。為了規范有權行政主體的征地行為，《土地管理法》第45條明確規定“征用農用地的，應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批，其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地

審批手續，不再另行辦理征地審批。超過征地批準權限的應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批”。這是關于農用土地被征用的基本程序。但事實上，發生在全國各地的征地，違法最為突出的就是不按規定辦理審批，或是先占后補審批。　　筆者接觸哈爾濱市松北區在開發過程中的土地征用案件，就嚴重存在此類問題。大連某開發集團先與基層地方政府及村集體協商，達成用地協議后，在未依《土地管理法》辦理征用農用地手續的情況下，先由村集體組織人力，強行拆除農民土地上的附著物及青苗。大連某開發集團便進駐農民土地開始施工建設。農民未見土地補償款便紛紛上訪，矛盾激化。

2、征地補償程序缺乏監督。

《土地管理法》第48條規定“征地補償分案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體組織和農民的意見”。國土資源部《征用土地公告辦法》第14條規定“未依法進行征用土地公告，被征地農村集體、經濟組織，農村村民有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償登記手續。未依法進行征地補償、安置方案公告的，有權依法要求公告，有權拒絕辦理征地補償、安置手續”。規定看似十分明確，但事實上，農村集體經濟組織和農民在征地過程中參與十分有限，公告幾乎不予公開，更不必說聽取被征地農村集體、經濟組織、農民的意見了。既使部分懂法村民要求舉行征地補償安置方面的聽證，也不會附具聽證筆錄一并上報。《土地管理法實施條例》第25條規定“征地補償、安置爭議不影響征用地方案的實施”，這就決定了農民們根本無法有效制約濫用征地權的行為。

3、征地適用的“公共利益”界限不清。

《憲法》第10條規定“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有以外，屬于集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”，《土地管理法》第2條，也作了相同的規定。但是何為“公共利益”?這種概括方式的規定并沒有予以明確。有的地方政府片面追求地方經濟短期發展，致使任何項目用地包括經濟性用地，尤其房地產開發以及私人辦企業用地也大肆的以“公共利益”的幌子實施征用。“公共利益”的內涵到底如何界定?難道政府說是“公共利益”就是公共利益嗎?該征地理由過于寬泛。

4、土地征用補償的原則滯后，補償標準過低。

現行的《土地管理法》有關征地的制度仍帶有強烈的計劃經濟體制的色彩，強調征地是一種絕對的國家行為，政府行為，集體及成員服從乃是義務。因而采用的是“適當補償”，而非“等價補償”。而這種“適當補償”實質是低價補償，遠遠低于市場價值。制度補償與現時這地的市價對此，明顯懸殊，農民及村集體必然認為這是在嚴重損害他們的土地財產利益。

同時，土地征用補償標準存在嚴重過低，導致失地農民生活難以達到或維持當地一般生活水平。《土地管理法》第47條規定“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍，征用耕地的安置補助費為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍，最高不得超過十五倍，兩者相加不得超過三十倍。該條對被征用土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。對這部分的補償，《黑龍江省土地管理條例》第二十九條規定“青苗補償費標準為當年當季該作物的產值，附著物按國家和省規定或雙方約定給予補償，沒規定或約定標準，由市、縣人民政府根據實際損失價值確定”。就土地補償、安置補助費的倍數規定明顯帶有計劃經濟的味道。并未充分考慮農用地轉為非農業用地的土地價值。而廉價的土地征用成本使政府在征在中獲取了本應屬于公民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，這個差價利益可能是幾十倍。而青苗補償費和附著物的補償又往往由政府決定實際損失的計算。更為今農民不滿的是，許多地方并未適時制定當地被征用前三年的平均產值的執行標準。這就使地方政府的征用補償標準不得不還延用幾年前價值更為低廉的標準，進一步損害了農民的利益。

黑龍江省哈爾濱市范圍內的土地征用標準，至今，仍還套用2000年省國土資源廳、省物價局的黑土資發[2000]第36號文件的土地平均年產值標準。村集體及廣大農民質疑，什么都談與時俱進，為什么寸土寸金的土地補償標準，在發生翻天覆地變化了的情況下，還用6年前的老黃歷呢?

5、村集體對土地補償款使用分配混亂。

《土地管理法紀實施條例》第26條規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有人所有，征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助要支付給農村集體、經濟組織由農村集體經濟組織管理和使用，由其他單位安置的安置補助費支付給安置單位;不需經統一安置的，安置補助費發給被安置的人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用”。最高人民法1995年1月16日法經[1995] 13號《關于土地被征用所得的補償費和安置補助費應否歸被征地單位所有問題的復函》中規定：“土地被征用所得的補償費、安置補助要歸被征地單位所有，由征地單位集中管理，……用于發展生產和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業和不能就業會員的生活補助，不得分給個人，移作他用或平調”對土地補償費及安置補助費的使用，按此規定是由村委會根據具體情況實施統一管理并決定具體如何支配使用。事實上，村集體往往違背規定，并未補償村民而移作他用。既使不移作他用，村委會的安置方案在全村村民代表大會中也難以通過，利益之爭愈演愈烈。

另外對青苗補助費和地上附著物補助費，政府又往往厭于工作煩鎖，直接和村集體簽訂合同代為下發，又造成了新的矛盾。

二、農村集體土地征用的法律對策

1、完善征地立法，制約政府權力。

土地違法出現地方政府主導的特點，其表現之一是政府違法用地帶有發展地方經濟的色彩。當要查處時，地方政府稱發展是硬道理，是第一要務，所以侵犯農民利益在所難免。但筆者認為發展方向沒有錯，但不能以損害和犧牲廣大農民利益為代價。“三農”問題是國家的根本問題也是敏稅的焦點問題，隨著城市化進程加快，如果在征地過程中不注意保護農民合法權益，從而導致數以千計的失地農民流離失所，得不到合理的補償和妥善安置，那么就會使“三農”問題更加嚴重，直接影響社會的繁榮穩定。

如何制約地方政府濫用征地權，其根本還應從根源入手，進一步完善在征地方面的立法。一、是盡快將征地“適當補償”原則確立為“等價補償”原則。 2004年3月14日《憲法修正案》將憲法第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”，這一修改，對于加大農民切身利益和保護農民土地權利，起到了積極作用。但隨著國力的增強和土地價值日漸升高，所確定的補償就需要適時修改為“等價補償”。因為任何標的物的流轉應當遵循等價有償原則，否則就違背了市場經濟規律。這樣可以從制度的源頭提高地方政府對農民土地權利的重視，并從而提高土地補償的標準。二、立法界定“公共利益”，解決地方政府的隨意解釋。應改變以往立法概括式方法變為列舉式方法。正是現行立法對公共利益的范圍未作明確界定，才為地方政府濫用征地權留有了可能的法律空子。對此應參照國外有關國家成形的限定，筆者認為，“公共利益”應嚴格限定以下情形(1)軍事用地;(2)國家政府機關及公益性事業研究單位用地;(3)能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等;(4)公共設施用地，如水、電、氣、等管道、站場、城市公共配套設施用地;(5)國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等;(6)公益及福利事業用地，如綠化學校、醫院、敬老院;(7)水利、環境保護用地;(8)其他。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使，其他非公益性用地，不能依靠集體土地征用。而應當主要靠城市土地儲備而盤活城市土地存量市場來解決。三、強化征地程序及配套法律監督。征地從申請、核準、審批和實施都應嚴格的法定程序，這是政府行使征地權過程中保障農民合法土地權利必須經過的步驟，應當采用的方式和不可缺少的過程。現行立法正是缺乏這樣的制度制約，才出現了濫用征地權而無法追究或追究不利的后果。雖然國土資源部多次下發《關于切實維護征地農民合法權益的通知》、《關于加強征地管理工作的通知》，但是因為過于原則，仍救濟不到位，群眾反映十分強烈。于是應完善《土地管理法》，增加剛性的征地程序及違反懲罰措施規定，這樣才能最大限度地減少和濫用自由濫量權的空間，又能在相關人員違法征地時，通過救濟程序規范違法行為，以切實維護農民的土地財產權。

2、應加快制定合理的征地補償標準。

土地對農民而言，具有生存和生活的保障功能，征地補償倍數的制立初衷也是想達到保證被征地農民生活水平不因失地而降低。《土地管理法》中規定的“被征耕地前三年的平均年產值”的標準，一般是由省政府的土地部門會同物價部門來制定。制定時應當充分考慮土地的用途、區位、質量、供水關系，被征地農民的社會保障和未來發展的需要，制定合理的補償標準。這樣就使地方政府在征地工作中，有操作補償的依據，避免了在無法可依、無章可循的情況下，只能去搬時過境遷的多年前的標準。

3、土地補償費使用與分配救濟。

土地征收的實質是土地所有權由集體變更為國有，由于土地征收的強制性，對被征收人而言土地征收的核心問題是征地補償。其分配歷來是村內爭議不斷的焦點問題。“分不分”和“給誰分”觀點各執一詞，現行土地補償費和安置補助不分的觀點占居主導地位，但農民則認為其喪失了土地承包經營權，就有權分得土地補償費。筆者認為，應當看到集體土地所有權和土地承包經營權是兩種基本權利，而且土地承包經營權是一種獨立的民事權利雖然法律規定土地補償費歸集體經濟組織所有，但集體經濟組織成員享有參與分配土地補償費的權利，因為其土地承包經營權同樣屬于財產權利的范疇，即應當在集體經濟組織及農民個人之間進行合理分配。應當確立“誰受損誰受償”的補償分配原則。

于是，當村集體對土地被征用后所得土地補償費的“分與不分”問題上達不成一致，集體成員可以將補償費用糾紛訴訟人民法院，因為當承包方的承包地被征收后發生于集體土地所有權人和承包方之間的補償費用爭議屬于民法調整的范圍。對此最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》法釋(2005)6號第一條第(四)項明確規定“承包地征收補償費用分配糾紛”人民法院應當依法受理。當然在“給誰分”的問題上，屬于村民會議要依據現行法律、法規討論并最終以絕對多數做出決議的問題，當然村民自治中應當遵循：一、民主議定原則和合法性原則，二、集體個人利益相均衡原則，三、權利與義務一致的原則。

當村民對村委會管理和使用補償費用問題與村委會發生糾紛而訴至法院，筆者認為，可作為行政案件立案審查。雖然村委會不是行政機關，但《土地管理法》第26條的規定是行政法規授權的其他組織，對土地征用補償費用的具體有管理職權，在性質上屬于執行公務。 2000年4月29日全國人大常委會關于《刑法》第93條解釋規定，村委會等村基層組織人員協助人民政府從事土地征用補償費用的管理工作屬于《刑法》第93條規定的“其他依照法律從事公務的人員”該解釋也能充分明確了土地征用補償費用管理的公務性。對村基層組織管理分配土地征用補償費用的行為不服，國家司法機關可以對其管理分配行為進行司法評價，應屬于行政訴訟。

“逢權利必有救濟”這是法治國家的一項基本原則。如果不賦予人民法院審查村委會土地征用補償費管理和使用的職能，則村民則無處解決此類矛盾，矛盾將會淤阻升級，不利于和諧社會的構建。