由于土地用途對土地價值有著非常重要的影響，變更土地使用權出讓合同的用途已成為我國城市國有土地使用實踐中普遍存在的法律現象，也是法律適用中的一個混亂問題。準確理解現行法律關于土地用途變更轉讓的具體規定，對于完善城市國有土地有償使用制度，正確處理土地用途變更法律糾紛具有重要的現實意義。根據1990年國務院頒布的《中華人民共和國城市國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）第十八條，土地使用者改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，應當依法重新簽訂土地使用權出讓合同，調整土地使用權出讓金。該規定明確，“重新簽訂土地使用權出讓合同”是變更出讓土地用途的唯一合法形式。但同時也是出讓土地用途的變更，但1994年全國人大通過的《城市房地產管理法》第十七條卻有選擇性地作出規定，即“簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同”本條例與《城市房地產管理法》的規定，在行政或司法實踐中適用法律，可以按照法律效力高于行政法規的原則解決，以《城市房地產管理法》的規定為準。但《城市房地產管理法》對哪些情況下應當簽訂土地出讓合同變更協議，哪些情況下應當重新簽訂土地出讓合同的規定仍然不明確。正是因為法律規定不明確，在現實生活中，一些市場用地人特別是開發商在利益驅動下，逃避土地出讓“招拍掛”的法定程序，或逃避較高的土地使用權出讓金取得土地使用權，進而改變土地出讓合同的使用方式，使用經濟利益較低的土地，將土地出讓給經濟利益較高的土地使用權，會導致土地使用權變更的法律混亂甚至腐敗。第二，土地出讓合同約定的土地用途變更的法律性質在《合同法》中通常被視為合同內容變更的性質，但在我國特殊的土地法律制度中，這遠不是一個通過合同變更就能準確解決的法律問題。在我國土地公有制的基礎上，構建了土地市場配置機制。土地所有權不能在市場上轉讓和交易。依法可以在市場上自由交易的土地物權是城市國有土地使用權。在簽訂“協議”或“招拍掛”程序前，以土地所有權為代表的縣級以上人民政府對土地的具體用途、范圍、權利界限、使用期限、規劃限制等進行全面的“權利設計”，根據土地利用規劃和城市建設的需要，出讓土地的使用條件和禁止使用規定出讓后，由市、縣土地管理部門按照法定程序出讓。因此，在“招拍掛”過程中，每宗出讓土地都有其特定的用途、規劃等權利。當事人通過“招拍掛”方式取得出讓土地。公開招標確定的土地出讓金，具體受出讓土地用途、期限和規劃的限制，并依法設定條件。特別是土地出讓的目的直接關系到土地出讓的價格。比如，如果把“寸土寸金”的土地定為義務小學用地，其市場價值不可能太高；但如果定為商業用地，其市場價值馬上就會增加幾百倍、幾千倍。不僅如此，土地用途的出讓方式不同，出讓方式也完全不同。例如，經營性土地使用權的出讓必須采取招拍掛的法定形式，否則，出讓合同無效。由此可見，我國土地使用權流轉是厘清土地使用權流轉、確定土地使用權財產價值的核心要素。土地使用、期限、規劃和土地使用條件的每一項限制，都是對特定土地產權的具體“量身定做”。因此，在我國獨特的土地權利法律體系中，土地使用權的變更不應理解為一般合同變更，而應理解為實質性的權利變更。第三，適用法律變更出讓土地用途既然出讓土地用途的變更是實質性的權利變更，就有理由得出重新簽訂土地使用權出讓合同的邏輯結論。然而，土地用途變更也是一個非常復雜的法律問題。如果土地用途發生任何變化重新簽約，也會影響土地市場的穩定，增加制度運行成本。因此，《條例》第十二條將復雜的土地用途進一步劃分為住宅、工業、商業、科教文衛、綜合或其他五類。這種法律分類是根據土地利用的性質和盈利能力，每種土地利用類型的盈利能力基本相同。正是基于這樣的立法精神和類型基礎，我國《城市房地產管理法》在條例中僅規定了重新簽訂土地使用權出讓合同的方式的基礎上，增加了簽訂土地使用權出讓合同變更協議的法律形式。在土地利用變更的兩種可供選擇的法律形式中，如何準確選擇適用法律，是進一步規范我國土地流轉市場行為需要解決的重要問題。根據我國城鎮國有土地使用權有償使用法律制度的特點和立法精神，分別適用簽訂出讓合同變更協議和重新簽訂出讓合同的原則和標準，以《條例》第十二條出讓土地用途的法定分類為標準。各類土地用途發生變化的，應當采取簽訂土地使用權出讓合同變更協議的法定形式，如將教育用地變更為體育、衛生、科技等用地；跨類土地用途發生變化的，土地使用權出讓合同必須重新簽訂。只有明確土地使用權出讓法律形式變更適用的原則和標準，才能合理解釋《條例》與《城市房地產管理法》不同規定的一致性；只有確立這一原則和標準，既能順應立法精神，又能有效防止土地用途非法變更轉讓，從而達到預防腐敗的目的。你知道嗎