國土部版《征求意見稿》提出，將國防和外交、基礎設施、公共事業等界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍;放行集體經營性建設用地入市，宅基地賦權有限，退出的宅基地由本集體經濟組織回購。

十八屆三中全會后啟動的新一輪土改，終于走到了修法階段。2017年底，土改三年試點期即將結束，按既定任務，應該修法并形成全國頂層設計。5月23日，國土部就《中華人民共和國土地管理法(修正案)》(下稱《征求意見稿》)，公開征求意見。

不過，一位國土部系統人士表示，目前《土地管理法》(修正案)只是部門征求意見的階段，距離出臺還有很長的路要走。征求意見修訂后，國土部將上報給國務院法制辦，國務院走完相關程序后，再提交至全國人大常委會討論、審議。

侵犯農民權益的現行征地制度怎么改，集體土地能否平等入市，是公眾對《土地管理法》修訂最關心的內容。《征求意見稿》的一大亮點是，列舉了屬于公共利益的范圍。在綜合考慮國際立法經驗的基礎上，與《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，將國防和外交、基礎設施、公共事業等界定為公共利益，不符合公共利益范圍的退出征地范圍。如果按照這一理念，房地產開發等明顯的商業項目，應不能再強制征地。不過，《征求意見稿》列舉的公共利益范圍還包括“在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要”，這一條款又留下巨大的解釋和實踐空間。

總體上，《征求意見稿》體現了審慎的基調。在縮小征地范圍后，如何解決城市建設用地來源問題?《征求意見稿》僅明確放行“符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地”。宅基地、未來規劃為建設用地的農地應如何入市?并不明晰。

《征求意見稿》明確，符合土地利用總體規劃的集體經營性建設用地，土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用。集體經營性建設用地使用權可以轉讓、出租、抵押。國土部表示，基本思路是將集體經營性建設用地與國有建設用地市場交易制度相銜接，實現同地同權。

而現行《土地管理法》中引起巨大爭議、被認為是農民集體所有土地入市巨大障礙的條款——“城市市區的土地屬于國家所有”，則不在此次修法之列。這或是因為這一條款涉及上位法憲法的修改。憲法第十條規定，“城市的土地屬于國家所有”。

前述國土部系統人士表示，這次修法，從國土部層面，會考慮中央的基調是什么，部門在當中的角色是什么，比如，一些修訂是否超過了部門權限。這次主要是在部門職責范圍內，圍繞“三塊地”(即集體經營性建設用地、宅基地、征地制度改革)試點成果總結修訂。

明確公共利益范圍

現行《土地管理法》雖然規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但是，對于何為公共利益沒有規定，實踐中，巨大的利益驅動下，征地成為農民集體土地合法進入城市建設用地市場的惟一途徑。

《征求意見稿》明確，為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農民集體所有土地的，可以依法實施征收，包括：(一)國防和外交的需要;(二)由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;(三)由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;(四)由政府組織實施的保障性安居工程、搬遷安置工程建設的需要;(五)在土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍內，由政府為實施城市規劃而進行開發建設的需要;(六)法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

國土部在說明稿中表示，不屬于這些范圍的，則要退出征地范圍。

同時，《征求意見稿》也調整了征地補償制度。現行法律，征地只能按照被征土地的原用途補償。耕地征收補償最高不能超過被征收前三年平均年產值的十倍。《征求意見稿》沒有采納市場價值補償的思路，但提出，“征收土地的，按照被征收土地的原用途，兼顧國家、集體、個人合理分享土地增值收益，給予公平合理補償，保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。”

《征求意見稿》并規定，農民住房不再作為地上附著物補償，而是作為專門的住房財產權給予公平合理補償;同時通過安排一定數量的經營性建設用地或者物業，將被征收土地的農村居民納入相應的醫療、養老社會保障體系等，切實保障被征地農民長遠生計。

集體土地謹慎入市

同“三塊地”試點口徑一致，此次修法，國土部將集體土地入市范圍，限定在集體經營性建設用地。其將目前中國土地制度面臨的問題概括為：現行土地管理制度與社會主義市場經濟體制不相適應、與進一步解放和發展生產力的要求不相匹配的問題日益顯現：土地征收制度不完善，因征地引發的社會矛盾突出;農村集體經營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價;宅基地用益物權尚未得到完整的落實;土地增值收益分配機制不健全;土地資源要素利用效率仍然較為低下。

雖然十八屆三中全會明確，建立城鄉統一的建設用地市場。但此次，除了集體經營性建設用地，宅基地等集體土地的“同權同價”問題，并未被提出。

國土部披露，截至2016年底，全國15個農村集體經營性建設用地入市試點地區入市地塊共計226宗，面積3650.58畝，總價款46.77億元。這次法律修改，基本思路是將集體經營性建設用地與國有建設用地市場交易制度相銜接，實現同地同權。

《征求意見稿》刪除了現行《土地管理法》第四十三條和六十三條對集體土地入市的限制性條款。即：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地;但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”;“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”

國土部表示，《征求意見稿》對集體經營性建設用地入市的范圍、條件等進行原則規定。集體經營性建設用地出讓轉讓的辦法，由國務院另行制定。

宅基地賦權有限

國土部表示，根據十八屆三中全會提出“保障農戶宅基地用益物權，改革農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”，2014年，部署開展了宅基地制度改革試點。

據披露，試點地區的探索重點在宅基地保障、下放審批權和有償使用、自愿有償退出等。截至2016年底，14個地區共退出宅基地21044戶，退出面積12874.1畝;共辦理抵押貸款687宗，金額5.49億元。

這次法律修改，重點是將黨中央確定的改革方向和要求落實到法律中，保障和落實農民的宅基地用益物權。一是明確在城市規劃區內、人均土地少、無法實現一戶一宅的，縣級人民政府應當采取措施，保障農村居民實現戶有所居的權利。

二是改革宅基地審批制度，將宅基地審批權限下放到縣、鄉，切實保障農民依法取得宅基地的合法權益。

三是探索宅基地自愿有償退出機制。鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償轉讓宅基地使用權，實現宅基地的財產權。從當前試點地區看，15個地區共退出宅基地2萬余戶，占總戶數的1.5%左右。國土部認為，這既可逐步有序盤活農村存量宅基地資源和財產權益，又能夠保證農村社會基本穩定。

四是完善宅基地違法法律責任。

不過，《征求意見稿》對農民宅基地的賦權仍十分有限。農民和市場最關心的流轉權、收益權，并沒有充分實現，僅放行“自愿有償退出”，其流轉交易限于集體內部。《征求意見稿》表示，“國家鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地。騰退出的宅基地可以由本集體經濟組織與宅基地使用權人協商回購，主要用于滿足本集體內部的宅基地再分配，或者根據國家有關規定整理利用。”