什么是行政訴訟共同被告

依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》

第二十六條公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。

經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。

復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。

兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。

行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。

行政機(jī)關(guān)被撤銷(xiāo)或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。

行政訴訟共同被告的條件

(一)主體條件

共同被告是兩個(gè)以上被告在同一個(gè)案件中的合并，屬于訴訟主體的合并，在行政訴訟中作為共同被告的主體必須是兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)。

行政訴訟法第二十五條第四款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十條第三款規(guī)定：“法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出所機(jī)構(gòu)或者其他組織，超出法定授權(quán)范圍實(shí)施行政行為，當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)或者組織為被告。”這里所稱(chēng)的“組織”、“機(jī)構(gòu)”是非行政機(jī)關(guān)的組織和機(jī)構(gòu)，但它們依法律、法規(guī)或者規(guī)章的授權(quán)而有權(quán)實(shí)施某些具體行政行為，由此也會(huì)引起相對(duì)一方的不服而被起訴，成為行政訴訟的被告。在理論上和實(shí)踐上都不能排除另外兩種共同被告的形成。

第一，兩個(gè)以上由法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的組織或者機(jī)構(gòu)作出同一具體行政行為，共同作出具體行政行為的該類(lèi)組織和機(jī)構(gòu)也是共同被告。

第二，一個(gè)以上行政機(jī)關(guān)和一個(gè)以上法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的組織或機(jī)構(gòu)共同作出同一具體行政行為，該行政機(jī)關(guān)與該組織或者機(jī)構(gòu)也將是共同被告。

(二)主體的客觀行為條件

兩個(gè)以上的主體，并不就是共同被告，兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)(包括法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的組織和機(jī)構(gòu))不能任意結(jié)合為共同被告，它們必須要具有能成為共同被告的必須聯(lián)系，這涉及主體客觀行為的條件，即它們必須共同作出同一具體行政行為。

1.在共同作出同一具體行政行為中，所謂“共同作出”應(yīng)如何認(rèn)定?

兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出具體行政行為通常有一種法律形式，就是相應(yīng)的法律文書(shū)，即兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同制作和簽署蓋章，共同作出具體行政行為的有關(guān)法律文書(shū)。如兩個(gè)行政機(jī)關(guān)均有署名蓋章的一份《行政處罰決定書(shū)》或者《行政處理決定書(shū)》等。有這類(lèi)法律文書(shū)，即能證實(shí)兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出了具體行政行為。除此之外，還會(huì)有以下幾種狀況：

第一種，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出同一具體行政行為，如共同對(duì)某個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施，但都未制作相應(yīng)的法律文書(shū)，無(wú)法從法律文書(shū)上來(lái)確定兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)是否共同作出了同一具體行政行為，這就需要從客觀事實(shí)來(lái)認(rèn)定“共同”的問(wèn)題。

首先，共同作出同一具體行政行為需要兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)，因此，這兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)中的任何一個(gè)均應(yīng)以自己的獨(dú)立的身份和名義參與同一具體行政行為。如果一個(gè)行政機(jī)關(guān)以自己獨(dú)立的身份和名義實(shí)施某具體行政行為，而另一個(gè)行政機(jī)關(guān)雖參與該具體行政行為卻并未以自己獨(dú)立的身份和地位出現(xiàn)，事實(shí)上只有一個(gè)行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)，不存在兩個(gè)行政機(jī)關(guān)的問(wèn)題，因而也不能認(rèn)定是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為。

其次，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為，還需兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)中的任何一個(gè)均要有作出該具體行政行為的真實(shí)意思表示，并實(shí)際參入了該具體行政行為。如果一個(gè)行政機(jī)關(guān)有作出具體行政行為的真實(shí)意思表示并實(shí)際實(shí)施了該具體行政行為，而另一個(gè)行政機(jī)關(guān)雖有作出該具體行政行為的名義卻沒(méi)有此種真實(shí)意思表示和實(shí)際參入。那么，則屬于前一個(gè)行政機(jī)關(guān)虛列了后一個(gè)行政機(jī)關(guān)，而實(shí)際上只有一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施了具體行政行為，因而不能認(rèn)定是兩個(gè)行政機(jī)關(guān)作出同一具體行政行為。

第二種，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)事實(shí)上共同作出了同一具體行政行為，但制作的有關(guān)法律文書(shū)與上述事實(shí)不完全吻合。如兩個(gè)行政機(jī)關(guān)共同對(duì)某個(gè)行政相對(duì)人作出一項(xiàng)行政處理決定，但只有一個(gè)行政機(jī)關(guān)制作的法律文書(shū)即行政處理決定書(shū)，另一個(gè)行政機(jī)關(guān)未制作法律文書(shū)，也未在前一個(gè)行政機(jī)關(guān)制作的法律文書(shū)上署名蓋章。此時(shí)，又如何認(rèn)定這兩個(gè)行政機(jī)關(guān)是否屬于共同作出了同一具體行為呢?若以客觀事實(shí)作標(biāo)準(zhǔn)，則兩個(gè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)屬于共同作出了同一具體行政行為，可以成為共同被告；若以法律文書(shū)為標(biāo)準(zhǔn)，則只應(yīng)認(rèn)定制作了明確的法律文書(shū)的行政機(jī)關(guān)作出了具體行政行為。行政機(jī)關(guān)制作的有關(guān)法律文書(shū)，能表明兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)是否共同作出了同一具體行政行為這種客觀事實(shí)。當(dāng)其正確反映了客觀事實(shí)時(shí)，可以其作標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出了同一具體行政行為的客觀事實(shí)的存在，而當(dāng)其不能正確反映客觀事實(shí)時(shí)，則不能受其影響，而應(yīng)根據(jù)行政訴訟法中“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”的基本原則，直接以客觀事實(shí)來(lái)認(rèn)定兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)是否共同作出了同一具體行政行為。

2.在共同作出同一具體行政行為中，所謂“同一具體行政行為”應(yīng)如何認(rèn)定?

同一具體行政行為是指能引起兩個(gè)以上當(dāng)事人有共同權(quán)利、義務(wù)的一個(gè)具體行政行為。有三種類(lèi)型：

第一種，一個(gè)行政機(jī)關(guān)針對(duì)兩個(gè)以上行政相對(duì)人作出的一個(gè)具體行政行為，該具體行政行為能引起兩個(gè)以上行政相對(duì)人之間有共同的權(quán)利和義務(wù)；

第二種，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同針對(duì)一個(gè)行政相對(duì)人作出的一個(gè)具體行政行為，該具體行政行為能引起兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)之間有共同的權(quán)利和義務(wù)。

第三種，兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同針對(duì)兩個(gè)以上行政相對(duì)人作出的一個(gè)具體行政行為，該具體行政行為既能引起兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)之間有共同的權(quán)利和義務(wù)，又能引起兩個(gè)以上行政相對(duì)人之間有共同的權(quán)利和義務(wù)。

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