(一)行政許可的撤銷是負擔性行政行為。負擔性行政行為是指行政主體為行政相對人設定義務或剝奪、限制其權益的行政行為。行政機關通過撤銷這一行為,可以剝奪或者限制行政相對人的權益,使行政相對人根據許可所取得的從事特定活動的權利、資格、資質等歸于消滅。
(二)行政許可的撤銷只能針對行政許可的取得而言,也就是說如果取得行政許可有瑕疵,那么就面臨著行政許可被撤銷的可能。從時間上看,行政許可的撤銷只能發生在取得許可或許可生效以后,如果行政相對人未取得行政許可或許可未生效,則不存在撤銷的問題。
(三)行政許可撤銷權只能由作出行政許可決定的主體或其上級行政機關行使。由于行政許可的實施是一種公權力的運用,因此從行政法的一般原理上講,有權做出行政許可決定的基本主體只能是行政機關。8具有管理公共職能的組織在法律、法規授權的情況下,也可以成為行政許可的主體,這是從一般意義上而言的。事實上,并非所有的行政機關都能成為行政許可的主體。判斷某個行政機關是否擁有行政許可權,只能根據法律、法規有無明確規定來確定,如果法律、法規沒有賦予行政許可權,則任何組織不得行使。9因此,做出行政許可決定的主體,必須擁有行政許可權,并且這種權力的行使一定要控制在法定職權范圍內。行政許可撤銷權實際上屬行政許可權中的監督管理權,按照“誰許可,誰監督”的原則,要對某項行政許可予以撤銷,只能由實施該許可的行政主體來進行,其它主體即使擁有行政許可權,也不得為之。
但也有例外,那就是作出行政許可決定的行政機關的上級行政機關,也有權在其法定的職權范圍內撤銷下級行政機關作出的行政許可決定。這是因為:一方面,上下級行政機關之間存在著領導與被領導、監督與被監督的關系,下級應遵從上級的領導與監督,對依法應當撤銷行政許可的事項,作出許可的行政機關如不撤銷,其上級行政機關有權撤銷,這正是上級行政機關對下級行政機關實施領導和監督的具體體現;另一方面,允許上級行政機關撤銷下級行政機關的行政許可決定,實際上是從行政系統內部為有關行政相對人進一步拓寬了權利的救濟渠道,更加有利于保障相對人的合法權益。
(四)引發行政許可撤銷的事由具有違法性。這里的“違法”是從廣義而言的。不管違法的程度如何,其存在就意味著對道義和利益的侵害、對公平和正義的威脅,違法行為必須予以制裁。由于行政許可的功能主要體現在控制危險、配置資源、證明或提供某種信譽及信息等方面,10因此,這些領域的許可事項都與公民、法人和其他組織的權利有著密切的關系,對于行政相對人來說,準予其從事某項特定活動和剝奪其從事某項特定活動的權利同樣重要。一方面,行政許可作為一種對經濟和社會的事前監督管理方式,其本身有著很高的風險,為了最大限度地防范和化解這種風險,應盡可能地從各個方面清除不合法,甚至是不合理的現象對行政許可造成的干擾和侵害;另一方面,如果允許違法取得的行政許可繼續存在,這就意味著對非法獲取的特權的保護和對其它個體利益及社會利益的損害,盡管有時這種損害不是直接的。
因此,對因缺乏合法要件或違法取得的從事某項特定活動的權利必須要考慮是否予以取消的問題。如果不存在違法現象,則一般不涉及行政許可的撤銷。這里有一個問題值得探討,那就是引發行政許可撤銷的違法事由是由行政機關作出的呢?還是由被許可人作出的?或是二者共同為之?有人認為,引發行政許可撤銷的違法事由是由被許可人做出的,實際上這種認識并不全面。被許可人的違法行為固然可以成為引發行政許可被撤銷的事由,但卻不是唯一的。假如被許可人本身并不存在違法行為,而是行政機關的工作人員濫用職權、玩忽職守或者超越法定職權作出了準予行政許可的決定,那么這一決定是不是就可以不面臨被撤銷的問題呢?答案顯然是否定的。由此看來,行政機關和被許可人的違法行為都有可能成為導致行政許可被撤銷情形,這一點是無庸置疑的。
(五)引發行政許可撤銷的事由只能發生在行政許可的取得階段。行政許可決定作出后又被取消的情形很多,但對于撤銷行政許可而言,則只能是在許可取得階段存在違法事由。行政許可撤銷的實施階段和引發行政許可撤銷的階段是兩個不同的時間段。行政許可撤銷的實施只能發后在獲取行政許可以后的若干時間,如果沒有獲得許可,則就不存在撤銷的問題。但作為引發撤銷的事由,則應在行政機關最終作出許可決定之時或之前就已經存在。獲得行政許可或者行政許可決定正式生效后,如果行政機關或被許可人再有違法行為發生或不按照許可內容從事相應的活動,則不應采取撤銷這一具體行政行為。至于行政機關應當采取什么措施,則應根據具體情況另當別論。
(六)行政許可撤銷的程序啟動既可以由行政機關或其上級機關主動來完成,也可以由利害關系人來完成。這既是監督與責任原則的要求,也是保障利害關系人權利的要求。
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