【簡要案情】

2005年3月19日，被告山東省某市公安局交通巡邏警察支隊對2001年6月7日3時28分發生在某國道上的一起聯合收割機與一對行大貨車相撞，造成三人死亡、三人受傷、兩車損壞的交通事故，作出了加蓋“××市公安局交通巡邏警察支隊事故處理大隊事故處理專用章”的《道路交通事故責任認定書》(下稱《認定書》)：聯合收割機由南向北行駛時，因原告某公路局在上行道進行道路維修施工，駛入下行道，與大貨車相撞。“依據《道路交通事故處理辦法》作出如下責任認定”：原告未按規定在維修施工路段設置明顯規范的車輛導向標志和混合路段的錐形分道標志，違反了《道路交通管理條例》第六十六條第二、三款的規定，負主要責任;聯合收割機駕駛員潘某(在交通事故中死亡)、大貨車駕駛員崔某(在交通事故中受傷、本案第三人之一)違反了《道路交通管理條例》第七條第二款的規定，負次要責任;其余四乘車人(二死二傷)無責任。“當事人不服的，可以向”被告的“法制科申請重新認定”。原告不服，經重新認定提起訴訟。

【審理情況】

法院主要對以下四個問題進行了審查：

一、本案是否屬于人民法院行政訴訟的受案范圍

法院認為：1、依照《道路交通事故處理辦法》第四條、第五條，1992年公安部《道路交通事故處理程序規定》第二條的規定，對道路交通事故進行責任認定是公安機關交通管理部門依法實施的行政確認行為，該行為直接關系到發生交通事故的當事人是否構成犯罪以及應否被追究刑事責任，是否構成行政違法以及應否被處以行政處罰，是否承擔民事賠償責任或者能否得到民事賠償，它直接涉及當事人的權利和義務。《認定書》具備具體行政行為的特征，屬于《若干解釋》第一條第一款所概括的受案范圍，又不屬于該條第二款所列舉的排除范圍，因此，本案屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。2、被告提供的最高人民法院與公安部聯合頒布的《關于處理道路交通事故案件有關問題的通知》第四部分與《若干解釋》第一條的規定不一致，依照《若干解釋》第九十八條“……最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關機關聯合發布的規范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執行”的規定，本案不予適用;被告提供的山東省公安廳與山東省高級人民法院聯合下發的《關于執行<道路交通事故處理辦法>有關問題的通知》屬于其他規范性文件，且亦與《若干解釋》第一條的規定不一致，本案不予適用;被告提供的《關于當前行政審判中幾個需要注意的幾個問題》的規定，是山東省高級人民法院行政審判庭根據2004年5月1日起施行的《道路交通安全法》的有關規定對所屬法院行政審判庭作出的指導意見，而《認定書》是被告依照案發時適用的《道路交通事故處理辦法》而不是現行的《道路交通安全法》作出的，該證據與本案不具備關聯性，所以亦不予適用。

二、被告作出《認定書》的程序是否合法

法院認為，被告提供的證據不能證明其作出《認定書》的程序合法，其沒有完成舉證責任，其作出《認定書》違反法定程序：1、《道路交通事故處理辦法》第十七條第一款規定：“公安機關在查明交通事故原因后……認定當事人的交通事故責任”;公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》第三十五條規定：“公安機關……應當全面……地收集、調取有關證據材料……”。據此，“全面”地收集、調取有關證據材料是查明交通事故原因的必要程序;“查明”交通事故原因是公正地認定交通事故責任的前提條件。所謂“全面”的證據材料，應當包括對當事人不利的證據材料和有利的證據材料兩個方面的內容。當事人是案件事實的親身經歷者，一般情況下也是對其自身有利證據材料的最佳提供者。所以，只要有可能(除非當事人已死亡或下落不明)，就應當對案件各方當事人進行調查以“全面”地收集、調取有關證據材料。而被告作出《認定書》之前，沒有向原告方有關人員調查取證，其收集、調取的證據材料不“全面”，違反了前述法律文件的規定，影響了對交通事故原因的“查明”，進而影響了《認定書》的公正性。同時，被告沒有對原告調查取證即作出《認定書》的行為，違反了公開行政、參與行政的基本原則，侵犯了原告依法對被告有關行政管理活動的了解權，以及對相關問題發表意見、提供證據的權利。2、根據《道路交通事故處理辦法》第四條和1992年公安部《道路交通事故處理程序規定》第二條的規定，公安機關交通管理部門處理交通事故應當以該部門的名義進行，而被告作出《認定書》加蓋的是其內設機構——事故處理大隊的公章，并且將應當由被告的上一級公安機關交通管理部門行使的重新認定權交待由其另一內設機構——法制科行使，《認定書》明顯不是以被告的名義作出的，違反了前述法律文件的規定。

三、被告作出《認定書》的證據是否充足

法院認為，被告提供的證據不能證明其作出《認定書》的證據充足，其沒有完成舉證責任，其作出《認定書》的主要證據不足：1、被告認定原告是道路維修施工單位，但沒有提供相應的證據予以證實。2、被告認定原告未按“規定”在“維修施工路段”設置“明顯”、“規范”的車輛導向“標志”和混合路段的錐形分道“標志”，但沒有提供作出該“規定”的規范性文件依據，亦沒有提供用以證明本案應當設置“明顯”、“規范”“標志”的“維修施工路段”具體位置的證據。3、在被告提供的原告于2003年6月16日對顏某的答復中，原告關于“……牌子不屬我局設立。系他人設立的非法標志”的答復，并不能證明原告應當設置而未設置標志，不是被告辯稱的屬于原告對其未按規定設置標志的“違法事實”的“承認”。

四、被告作出《認定書》的適用法律是否正確

法院認為：1、法律規范的“條”、“款”、“項”、“目”各有不同的內容，行政主體作出具體行政行為時應當具體說明其所適用的法律規范的“條”、“款”、“項”、“目”。被告在《認定書》中只是說明“依據《道路交通事故處理辦法》作出如下責任認定”，但沒有具體說明所依據的該辦法中的“條”、“款”、“項”。2、人民法院司法審查的被訴具體行政行為的適用法律，應當是行政主體在具體行政行為中所載明的法律條款，而不是作出具體行政行為后所解釋的法律條款。被告在法庭審理中陳述其適用了《道路交通事故處理辦法》和《道路交通管理條例》的有關條款，但《認定書》中并沒有載明上述法律條款。

【判決結果】

法院經審理認為：當事人不服公安機關交通管理部門依照《道路交通事故處理辦法》的有關規定作出的《道路交通事故責任認定書》提起行政訴訟，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。公安機關交通管理部門作出道路交通事故責任認定，應當通過全面、客觀的調查取證活動，將已經發生的客觀事實提取、固定為法律事實，在此基礎上，查明發生交通事故的原因，分析當事人的違章行為與交通事故之間的因果關系以及違章行為在交通事故中的作用，然后以該部門的名義，依照明確具體的法律條款，順理成章地作出責任認定。被告作出的《認定書》主要證據不足、適用法律錯誤、違反法定程序，其提出的維持《認定書》的答辯請求依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第(二)項第1、2、3目的規定，判決如下：1、撤銷被告作出的《道路交通事故責任認定書》;2、責令被告于判決生效后40日內對本案道路交通事故重新作出責任認定。

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