行政非訴執(zhí)行期限一般為3個月，法律另有規(guī)定的除外。

行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。

《最高人民法院關于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第八十八條規(guī)定，行政機關申請法院強制執(zhí)行其具體行政行為，應當自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內提出。逾期申請的，除有正當理由外，法院不予受理。

《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定，公民、法人或其他組織直接向法院提起訴訟的，應當在知道作出具體行政行為之日起3個月內提出。法律另有規(guī)定的除外。

一、行政非訴執(zhí)行案件的主要特點

(一)審查案件數(shù)量龐大，成為基層法院行政審判工作的重點

2002年至2004年，安徽省法院共審查和執(zhí)行各類行政非訴執(zhí)行案件5152件，年均17174件，是同期行政一審案件數(shù)量的3.3倍。8月份的調查結果顯示，99.6%的行政非訴執(zhí)行案件集中在基層法院，每個基層法院當月平均審查和執(zhí)行20件。受調查法院表示，由于行政非訴執(zhí)行案件遠比行政案件多，而且其審查和執(zhí)行相當耗費時間和精力，因此目前此類案件已成為基層法院行政審判人員的主要工作內容。

(二)案件數(shù)量受政策影響較大

2002年至2004年，安徽省法院審執(zhí)行政非訴執(zhí)行案件分別為20908件、19708件、14036件，年均下降18%。其下降原因主要是行政行為政策性強，行政非訴執(zhí)行案件的數(shù)量受國家和地方政策的影響很大，涉及農(nóng)稅征收和農(nóng)民負擔的案件大幅減少，2002年安徽省審執(zhí)農(nóng)業(yè)案件7000件，2005年銳減為2096件。宣州區(qū)法院在1999年初受理了57件農(nóng)民負擔類案件，此后兩年一直沒有受理過此類案件。2001年該院根據(jù)農(nóng)業(yè)稅費難收的實際和市委、市政府的要求，又重新開始受理、執(zhí)行農(nóng)業(yè)稅收類案件，由于兩年的累積，該年度的農(nóng)業(yè)稅收類案件猛增至1407件，是往年平均水平的7.9倍，從而使行政非訴執(zhí)行案件全年收案數(shù)達1658件，創(chuàng)歷史最高水平，以后逐年減少。2004年3月中央關于全國要在5年內逐步減征并最終免征農(nóng)業(yè)稅的政策出臺后，安徽省大幅減征了農(nóng)業(yè)稅收，農(nóng)民的稅負減輕了很多，納稅能力相對增強，此后行政機關對農(nóng)業(yè)稅征收基本上沒有再向法院提出執(zhí)行申請。又如2005年以來合肥市加大舊城改造、治理違章建筑力度，該市涉及城建的案件明顯增多。

(三)地區(qū)差異大

案件類型在縣區(qū)和城區(qū)不同，各城區(qū)之間差別也很大。農(nóng)村、城郊超生現(xiàn)象較多，涉及土地等自然資源的矛盾相對突出，其管轄法院受理計劃生育、自然資源等案件較多，如渦陽縣法院2005年8月審查涉及計劃生育案件53件，占當月行政非訴案件的68.8%。而市區(qū)則受行政機關分布影響較大。如合肥市廬陽區(qū)行政機關分布較集中，案件數(shù)量過大，導致該法院的執(zhí)行力量超負荷。此外，各地行政機關法制教育情況和法律意識程度也直接影響法院行政非訴案件的數(shù)量和類型。巢湖市行政非訴案件數(shù)量一直位居安徽省前列，其法制教育工作開展得比較好是重要原因。

(四)裁定執(zhí)行率高，支持行政機關依法行政力度大

裁定準予執(zhí)行10635件，占審查收案的90.1%。出于維護行政行為效力、支持行政部門工作等考慮，法院經(jīng)審查只要認為事實清楚，不影響行政行為作出的，即使程序上略有瑕疵，一般都會在要求補正的前提下準予執(zhí)行。

(五)執(zhí)行難度大

非訴執(zhí)行案件比一般的執(zhí)行案件難度更大，法院的積案壓力很大。一是被執(zhí)行人沒有履行能力。如社會撫養(yǎng)費案件，凡是申請到法院執(zhí)行的基本上都是生活困難的超生戶，執(zhí)結率很低。二是逾期滯納金數(shù)額與被執(zhí)行人履行能力差距過大。《中華人民共和國行政處罰法》第51條規(guī)定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。根據(jù)這一規(guī)定，被處罰對象收到處罰決定后如果既不申請復議也未起訴，待其法定起訴期屆滿行政機關立即申請執(zhí)行的，加處罰款已是主罰的2.25倍;若等到申請執(zhí)行期限屆滿時申請執(zhí)行，其加處罰款就高達主罰的7.65倍。由于法律沒有確定加處罰款的最高限額，那些主罰金額較大的逾期滯納金數(shù)額相當龐大，有的已超過本金甚至是本金的數(shù)倍，使被處罰人無法承受，已不符合處罰的本意，執(zhí)行起來難度很大。對此，有的法院不管滯納金只執(zhí)行罰款主金額，或者在非訴行政行為雙方同意下減少執(zhí)行金額。三是部分具體行政行為存在合理性問題，被執(zhí)行人抵觸情緒大。一些具體行政行為具備合法性，但顯失公正，如行政處罰畸輕畸重，與被處罰人的實際違法行為不相符;行政機關對同類性質、相同情形的違法者作出相差較大的罰款處罰等，而人民法院對此不能審查。此外，行政處罰缺少必要限度，影響了被處罰者的基本生活，如對一些經(jīng)濟困難戶、下崗工人、老弱病殘戶等弱勢群體偶然違法經(jīng)營也嚴格予以處罰并申請法院執(zhí)行，還有一些對貧困戶的拆遷申請執(zhí)行可能會導致被執(zhí)行人無家可歸，這些案件被執(zhí)行人對法院的執(zhí)行工作十分抵觸，難以執(zhí)行。

二、行政非訴執(zhí)行案件在審查與執(zhí)行中存在的問題

(一)審查中存在的問題

1.審查標準過于寬松

一方面，《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)第95條所列的合法性審查標準比較寬泛。何為“明顯”難以界定，且規(guī)定不予執(zhí)行的情形較少，各法院在審查時只能自行把握。另一方面，法院存有支持行政機關依法行政的思想或屈服于方方面面的壓力。受調查法院表示，雖然行政機關申請執(zhí)行的行政行為不少有程序上的瑕疵，但如果因此全都不予受理或不予執(zhí)行，行政機關甚至地方黨委領導意見較大，認為現(xiàn)階段全不執(zhí)行會不利于行政工作開展，損害行政機關形象。因此，法院對非訴申請的審查，只要不明顯侵害被申請人的合法權益，如果有瑕疵責令補正，需補充材料的責令補充材料，難免會出現(xiàn)審查標準不夠嚴格的情況。

2.審查方式有局限性

目前，對行政行為進行書面審查的法院占63.6%，采取書面審查與實際調查結合的法院占36.4%，實踐中，實際調查的方式又分為走訪、“面對面”詢問、“背靠背”了解情況等多種形式，有19個法院采用了聽證。法院只對行政非訴案件作書面審查，被申請人多不參與其中，由于未能充分聽取被申請人意見，容易造成行政相對人的利益受到侵害。

在聽證制和申辯制的推行中，還存在一些問題。首先，聽證放在何階段進行，如放在立案前，因不能收取費用，會加大法院的工作成本;如放在立案后，行政機關預交了聽證費，經(jīng)審查若裁定不予強制執(zhí)行，行政機關會有意見。其次，被執(zhí)行人下落不明，有些案件行政機關在作出具體行政行為時即以公告方式送達，增加了工作難度。再次，被執(zhí)行人容易乘機轉移財產(chǎn)或外出躲避，不利于下一階段的執(zhí)行。

3.申請不符合規(guī)定

常見的如行政機關就法院無強制執(zhí)行權的事項提出執(zhí)行申請。馬鞍山市雨山區(qū)法院曾審查過一起因商場不符合消防要求，消防部門申請法院強制執(zhí)行商場停業(yè)的案件，因《消防法》明確規(guī)定應由政府責成有關行政部門執(zhí)行，法院只能裁定不予執(zhí)行。又如申請執(zhí)行期限不符合規(guī)定，行政相對人起訴期限未滿，或申請已逾期。此外，申請執(zhí)行材料存在缺陷的現(xiàn)象十分普遍，主要是申請執(zhí)行的文書比較隨意，不夠規(guī)范。問卷調查顯示，2005年8月份，要求申請人補正申請材料的168件，占8.1%，這一比例遠低于筆者實地調查情況。被調查法院反映，申請材料存在缺陷的情況相當普遍，以前約占80%，而且反復補正，近兩年大有好轉，但仍有20%的材料需要補正。需補正的較多如送達回證，還有的行政機關送交法院的是復印件，需補交原件。目前計劃生育類案件相對規(guī)范，需補正的較少。

4.具體行政行為本身存在瑕疵

一是重實體、輕程序的現(xiàn)象較為突出，如執(zhí)法人員在詢問筆錄上簽字的較少;留置送達中送達回證上僅有送達人簽名，行政機關沒有邀請當?shù)鼗鶎咏M織人員或其他在場人員簽字;內部討論筆錄沒有簽名;法律文書不完善，漏引法律條文。二是行政機關在作出具體行政行為時適用法律錯誤。三是限制或剝奪相對人的權利，如不交待訴權。四是被申請執(zhí)行主體不明甚至有誤，常見的如行政機關在處罰時以個體工商戶所起的字號為被處罰主體。一些被環(huán)保機關處罰的個體工商戶經(jīng)常更換經(jīng)營者或盤賣店面，有的干脆關門走人，法院執(zhí)行時，該店面或已關閉，或已更換了經(jīng)營者，或通過聯(lián)營、合伙等方式以新的企業(yè)名義對外經(jīng)營，但搜集了這些證據(jù)向銀行出示要求凍結、扣劃銀行存款，因裁定書載明的被執(zhí)行人與新的企業(yè)名稱不符，銀行不予協(xié)助。又如公路局申請執(zhí)行案件中，違法行為告知書中被告知主體填寫的是駕駛員，處罰決定書中被處罰主體是登記的車主或未辦理過戶的現(xiàn)車輛所有人，告知主體與被處罰主體不一致。

(二)執(zhí)行中存在的問題

1.執(zhí)行主體不統(tǒng)一

目前，安徽省由行政庭負責執(zhí)行和由執(zhí)行庭負責執(zhí)行的情況各占一半。而實際上，行政庭與執(zhí)行庭各執(zhí)行一部分的情況很多，由于行政審判人員沒有執(zhí)行公務證，在需要采取強制措施時只能請執(zhí)行人員配合，或交由執(zhí)行庭執(zhí)行，還有的法院規(guī)定特定案件如征收社會撫養(yǎng)費案件交執(zhí)行庭執(zhí)行。實際調查顯示，人民法庭負責執(zhí)行的情況也相當普遍，宜州區(qū)法院人民法庭執(zhí)行的非訴執(zhí)行案件數(shù)量幾近該院行政庭和執(zhí)行庭執(zhí)行非訴執(zhí)行案件數(shù)量的總和。

2.行政機關責任意識不強

調查發(fā)現(xiàn)，有些行政機關對行政非訴不及時申請執(zhí)行，而是等累積到一定數(shù)量后成批集中申請，這一方面造成法院審查、執(zhí)行壓力過大，同時也給相對人留出充分的時間做好應對準備，或不經(jīng)營或轉移財產(chǎn)，造成難以執(zhí)行。許多行政機關申請執(zhí)行時不提供被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索，立案后也不予配合，使案件無法取得進展。行政機關常將一些難執(zhí)行案件或無執(zhí)行能力的案件申請到法院，導致執(zhí)行不能，案件積壓，損害司法權威。行政機關對一些影響重大案件如拆遷、拆除違章建筑，在自己執(zhí)行無果的情況下再申請法院執(zhí)行。一方面法院經(jīng)審查，認為具體行政行為依據(jù)不足，但行政機關對此不理解;另一方面，法院在政府執(zhí)行的基礎上再執(zhí)行，失去了最佳執(zhí)行時機，執(zhí)行難度加大，法院對執(zhí)行不力的社會影響還要承擔責任。由于行政機關不同意就此終結，案件只能中止或者超期。

3.對申請期限的理解不一

問卷調查顯示，安徽省法院對《解釋》第88條有關“起訴期間屆滿”的規(guī)定理解和實踐各不相同，大致有以下幾種：(1)行政文書上所確定的起訴期間;(2)行政裁決生效之日起起訴期間屆滿;(3)起訴期間包含復議期間;(4)經(jīng)過3個月的法定起訴期;(5)復議期間加起訴期間;(6)對行政機關未履行告知義務的，有的認為是程序違法;有的要求行政機關告知并撤回申請，從告知次日起計算起訴期間等等。

此外，多數(shù)法院認為申請執(zhí)行期間“180日”過長，有的被執(zhí)行人會乘機更換營業(yè)執(zhí)照或設法躲避，喪失執(zhí)行時機，且不利于提高行政效率。對“逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理”，普遍認為條件太過寬松，何為“正當理由”難以把握。