一、中國(guó)反壟斷法首先應(yīng)當(dāng)平等地適用于國(guó)內(nèi)的各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體

反壟斷法作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的基本規(guī)則，屬于行為規(guī)制法(盡管多數(shù)是與結(jié)構(gòu)相關(guān)的行為規(guī)制)，原則上應(yīng)當(dāng)適用于所有的限制競(jìng)爭(zhēng)或壟斷行為，而不應(yīng)因行為主體自身的諸如所有制、法律形式、所在領(lǐng)域等方面的差別而有所不同。事實(shí)上，現(xiàn)代各個(gè)國(guó)家和地區(qū)反壟斷法的適用主體呈現(xiàn)廣泛性和趨同性的特點(diǎn)，即適用于所有參與或者影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體。正如經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織(OECD)在其《競(jìng)爭(zhēng)法的基本框架》中就“競(jìng)爭(zhēng)法的適用范圍”所指出的：“它應(yīng)該被盡可能地運(yùn)用于所有市場(chǎng)交易，而無論其屬于哪個(gè)領(lǐng)域;它應(yīng)被盡可能地運(yùn)用于所有從事商業(yè)性交易的實(shí)體，而無論其所有制和法律形式。所有豁免本法的情況都應(yīng)在恰當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)中加以嚴(yán)格限定。”歐共體和德國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法還特別規(guī)定對(duì)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)一視同仁。這是反壟斷法維護(hù)自由公平競(jìng)爭(zhēng)的原則不斷深化的結(jié)果和表現(xiàn)。

在經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)已加入世貿(mào)組織的情況下，中國(guó)反壟斷法也應(yīng)當(dāng)盡可能適用于所有限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，平等地適用于各類主體。這在多數(shù)領(lǐng)域、多數(shù)情況下是不存在問題的，但是對(duì)于一些比較特殊的領(lǐng)域和情況就有討論的必要。這主要涉及自然壟斷行業(yè)和國(guó)家管制領(lǐng)域以及國(guó)有企業(yè)。在中國(guó)制定反壟斷法的過程中，這兩個(gè)問題就被專門提出并討論過，雖然也曾有過不同的意見，但最終的結(jié)論還是很明確的，即中國(guó)反壟斷法應(yīng)當(dāng)適用于這些領(lǐng)域。

一般說來，自然壟斷就是一個(gè)經(jīng)營(yíng)者能夠以低于兩個(gè)或者更多的經(jīng)營(yíng)者的成本向整個(gè)市場(chǎng)供給一種產(chǎn)品或服務(wù)而產(chǎn)生的壟斷。自然壟斷行業(yè)主要包括電信、電力、石油、天然氣、供熱、供水和某些交通運(yùn)輸?shù)忍峁┕卜?wù)的企業(yè)和部門，即公用企業(yè)。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為自然壟斷行業(yè)必須由國(guó)家經(jīng)營(yíng)，因?yàn)楣檬聵I(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和沉淀成本。而一旦公用企業(yè)由一家經(jīng)營(yíng)，企業(yè)必然會(huì)追求壟斷利潤(rùn)，損及消費(fèi)者的利益，公用企業(yè)又屬于經(jīng)營(yíng)為大眾提供基礎(chǔ)服務(wù)的行業(yè)，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，因而這些行業(yè)又是實(shí)行國(guó)家管制的行業(yè)，并且一般被作為反壟斷法的適用除外或者豁免領(lǐng)域。但是，20世紀(jì)80年代以來，隨著技術(shù)的巨大進(jìn)步出現(xiàn)了替代技術(shù)而使細(xì)分行業(yè)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)規(guī)模的急劇擴(kuò)大也使新企業(yè)進(jìn)入成為可能，新經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和西方國(guó)家的管制革命又對(duì)自然壟斷合理性進(jìn)行了反思以及對(duì)政府管制與公共利益保護(hù)的沖突予以了關(guān)注，越來越多的國(guó)家在自然壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，各國(guó)反壟斷法對(duì)公用事業(yè)的態(tài)度發(fā)生了變化，并逐漸形成一種趨勢(shì)，即轉(zhuǎn)為“一般適用，例外豁免”。例如，歐共體委員會(huì)在1987年發(fā)表推進(jìn)歐洲電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和自由化的綠皮書，歐共體理事會(huì)于1996年通過電力行業(yè)的指令等，均致力于在自然壟斷行業(yè)打破壟斷。德國(guó)1998年第六次修改了《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》，幾乎取消對(duì)公用事業(yè)的豁免，其第130條規(guī)定：“本法也適用于全部或一部分屬于公共部門所有或由公共部門管理或經(jīng)營(yíng)的企業(yè)……”，電力、天然氣、交通運(yùn)輸企業(yè)等都不再作為適用除外的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，只有供水企業(yè)仍可享受豁免。對(duì)自然壟斷行業(yè)和國(guó)家管制領(lǐng)域，反壟斷法從普遍豁免轉(zhuǎn)向了全面介入。這方面的規(guī)定在該法2005年第七次修改中仍然保留。

雖然在中國(guó)制定反壟斷法的過程中，曾經(jīng)有人提出自然壟斷行業(yè)和國(guó)家管制領(lǐng)域可以不適用、至少在若干年內(nèi)不適用反壟斷法，但是基于上述理論上和各國(guó)實(shí)踐的發(fā)展以及中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，這種觀點(diǎn)沒有被接受。事實(shí)上，從現(xiàn)代反壟斷法基本原理出發(fā)，這些領(lǐng)域也沒有特別豁免的必要，因?yàn)榉磯艛喾ú⒉环磳?duì)壟斷地位或市場(chǎng)支配地位本身，而只反對(duì)市場(chǎng)支配地位的濫用行為，因此公用企業(yè)基于其自然壟斷的特征而享有的壟斷地位或市場(chǎng)支配地位就不存在豁免的問題，因?yàn)檫@種地位的擁有本身并不違法(但存在通過改革逐步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制打破壟斷的問題)，而其濫用這種地位的行為如壟斷高價(jià)、搭售等則沒有理由被豁免。多年來，中國(guó)公用企業(yè)由于競(jìng)爭(zhēng)不充分而導(dǎo)致的種種弊端一直是廣大消費(fèi)者所深惡痛絕的，這也正是中國(guó)政府在深化改革中要著力解決的問題。一方面，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展的新情況在改革中逐步打破一些行業(yè)的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的壟斷局面，為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的開展創(chuàng)造基本的條件;另一方面，將某些仍然需要保留為獨(dú)家經(jīng)營(yíng)的公用企業(yè)納入反壟斷法的適用范圍，使其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為受到反壟斷法的規(guī)制。

中國(guó)反壟斷法無疑也應(yīng)當(dāng)適用于國(guó)有企業(yè)。一方面，國(guó)有企業(yè)屬于經(jīng)營(yíng)者的一部分，如果因?yàn)槠渫顿Y者是國(guó)家就使其行為不受反壟斷法這樣的重要法律的約束，就明顯有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各類主體法律地位平等的基本要求;另一方面，在中國(guó)國(guó)有企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有主導(dǎo)地位的情況下，如果作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下普遍性行為規(guī)則的反壟斷法不適用于國(guó)有企業(yè)，那么這樣的反壟斷法也就沒有什么實(shí)質(zhì)意義了。況且，在德國(guó)等西方國(guó)家的反壟斷法中還明確規(guī)定其適用于國(guó)有企業(yè)。不過，在中國(guó)的反壟斷法中是不必單獨(dú)作此規(guī)定的，其適用于國(guó)有企業(yè)無論在理論上還是在實(shí)踐中都是理所當(dāng)然的。從某種意義上說，不單獨(dú)規(guī)定國(guó)有企業(yè)的適用正是平等適用的最好體現(xiàn)，因?yàn)檫@使其在內(nèi)容上和形式上都沒有任何特殊性。

因此，中國(guó)反壟斷法應(yīng)平等地適用于所有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體。2006年6月國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《中華人民共和國(guó)反壟斷法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱“草案”)第2條規(guī)定該法的適用范圍時(shí)沒有限定其主體的條件，而其第3條在界定壟斷行為的范圍時(shí)將其主體規(guī)定為經(jīng)營(yíng)者，即“在相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)從事商品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者提供服務(wù)的自然人、法人和其他組織”。這里并未限定經(jīng)營(yíng)者的資格條件和所在的領(lǐng)域限制，應(yīng)是所有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的主體。

同時(shí)，“草案”第54條對(duì)該法適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的問題也作了規(guī)定。一方面，明確經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)行使(依照有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的法律、法規(guī)規(guī)定行使)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的行為不適用反壟斷法;另一方面，又明確經(jīng)營(yíng)者濫用知識(shí)產(chǎn)權(quán)實(shí)施排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為也應(yīng)適用反壟斷法。這實(shí)際上就從原則上明確了在適用反壟斷法時(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人與其他任何有形和無形財(cái)產(chǎn)權(quán)利人一樣適用相同的原則，知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利人既不特別地免于反托拉斯法的審查，也不特別地受到懷疑，而是應(yīng)適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和法律原則。這既是反壟斷法正確對(duì)待知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題的應(yīng)有原則和立場(chǎng)，也是反壟斷法平等適用的一個(gè)要求和表現(xiàn)。

進(jìn)一步說，中國(guó)反壟斷法不僅適用于參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，而且還適用于那些雖然沒有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)但對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的主體。實(shí)際上，由于“草案”不僅規(guī)定了協(xié)議壟斷、濫用市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中這些比較典型的壟斷行為(所謂的經(jīng)濟(jì)性壟斷)，而且還規(guī)定了在中國(guó)比較突出的濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的壟斷行為(所謂的行政性壟斷)，盡管在起草過程中對(duì)此曾經(jīng)有過反復(fù)。因此，中國(guó)反壟斷法除了直接適用于參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“經(jīng)營(yíng)者”外，還包括影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”(后者簡(jiǎn)稱為“公共組織”)。這意味著，只要實(shí)施了排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，無論其主體是經(jīng)營(yíng)者還是行政機(jī)關(guān)和公共組織，都同樣要適用反壟斷法。

當(dāng)然，“草案”在一些地方也有關(guān)于豁免的規(guī)定(如第10條豁免特定壟斷協(xié)議的規(guī)定)，但是那是針對(duì)特定的行為，而不是針對(duì)特定的主體的。“草案”明確針對(duì)特定主體的只有第55條，即“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者及其專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、運(yùn)輸、儲(chǔ)存等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中實(shí)施的不嚴(yán)重限制競(jìng)爭(zhēng)的合作、聯(lián)合或者其他協(xié)同行為，不適用本法。”這一方面是由農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)本身的特點(diǎn)(如分散、小規(guī)模、受土地和氣候等自然因素影響較大等)決定的，也是各國(guó)的通行做法;另一方面也將其限制在一定的程度范圍內(nèi)。

總之，中國(guó)將要通過的反壟斷法在適用的主體范圍上是非常廣泛的，而且體現(xiàn)了平等適用的原則。在一定意義上說，反壟斷法的制定和實(shí)施是中國(guó)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的一個(gè)集中表現(xiàn)和生動(dòng)展示。

二、中國(guó)反壟斷法同時(shí)應(yīng)當(dāng)平等地適用于國(guó)內(nèi)的和國(guó)外的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體

中國(guó)反壟斷法除了適用于中國(guó)的經(jīng)營(yíng)者之外，還要適用于外國(guó)的經(jīng)營(yíng)者。這也是該法平等適用原則的一個(gè)體現(xiàn)。而這包括兩種情況：一是適用于在中國(guó)境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的外國(guó)經(jīng)營(yíng)者，這是適用地域管轄原則的必然結(jié)果，是國(guó)家法律主權(quán)原則的要求，是毫無疑問的。二是適用于在中國(guó)境外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的外國(guó)經(jīng)營(yíng)者，這即是所謂的反壟斷法的域外管轄問題。對(duì)適用域外管轄有著不同的原則，其中影響最大、也是多數(shù)國(guó)家采取的是所謂的“影響原則”(“效果原則”)。

“草案”第2條第1款規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為，適用本法;中華人民共和國(guó)境外的壟斷行為，對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生排除、限制影響的，適用本法。”這就分別規(guī)定了地域管轄原則和域外管轄的影響原則。當(dāng)然，在適用影響原則時(shí)，還是要作出必要限制的。例如，1982年的《對(duì)外貿(mào)易反托拉斯改進(jìn)法》指出：“謝爾曼法實(shí)際上只適用于某些外國(guó)人的交易活動(dòng)，即它們對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)、對(duì)美國(guó)的出口貿(mào)易或者對(duì)美國(guó)出口企業(yè)的出口機(jī)會(huì)，有著直接的、實(shí)質(zhì)性的且可以合理預(yù)見的后果。”中國(guó)在立法中也可考慮將境外從事的壟斷行為對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生“直接的、實(shí)質(zhì)性的且可以合理預(yù)見的”限制或者影響作為適用的基本要件。同時(shí)，在具體執(zhí)行中要求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法院權(quán)衡、分析多種相關(guān)因素，作為上述基本要件的補(bǔ)充。這樣，就可以比較合理地確定中國(guó)對(duì)外國(guó)企業(yè)在中國(guó)境外實(shí)施的某些限制競(jìng)爭(zhēng)行為的管轄權(quán)，既可使中國(guó)的主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益得到維護(hù)，又可節(jié)約執(zhí)法和司法資源。并可避免造成與他國(guó)利益的不必要沖突。

對(duì)于外國(guó)經(jīng)營(yíng)者，無論是在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)經(jīng)營(yíng)者還是在中國(guó)境外的外國(guó)經(jīng)營(yíng)者，在適用中國(guó)反壟斷法時(shí)都要體現(xiàn)與中國(guó)境內(nèi)經(jīng)營(yíng)者同等適用的原則。這是WTO國(guó)民待遇原則的要求。而在適用中國(guó)反壟斷法時(shí)在外國(guó)經(jīng)營(yíng)者之間也要體現(xiàn)平等適用的原則，這是WTO最惠國(guó)待遇原則的要求。顯然，受到更多關(guān)注的是前者，即國(guó)民待遇問題。對(duì)此，“草案”中雖然沒有明確提到，但這是理所當(dāng)然的。從另一個(gè)角度也可以說，“草案”沒有明確規(guī)定某個(gè)主體不享有同等的待遇，那就意味著其當(dāng)然享有同樣的待遇。因此，無論是從世貿(mào)規(guī)則的國(guó)民待遇原則的要求來說還是從純粹的立法技術(shù)來說，中國(guó)反壟斷法對(duì)于外國(guó)經(jīng)營(yíng)者(包括跨國(guó)公司)的壟斷或者限制競(jìng)爭(zhēng)的行為都無須單獨(dú)進(jìn)行立法規(guī)制，而是適用統(tǒng)一的反壟斷法規(guī)則。

反壟斷法的一個(gè)重要特點(diǎn)是其所規(guī)制的壟斷或者限制競(jìng)爭(zhēng)行為多數(shù)屬于結(jié)構(gòu)性行為，即經(jīng)營(yíng)者要具有某種市場(chǎng)支配地位才能實(shí)施相應(yīng)的行為(濫用市場(chǎng)支配地位行為)，或者實(shí)施某種行為(結(jié)合或者集中行為)后要達(dá)到一定的市場(chǎng)規(guī)模(結(jié)構(gòu))才受到控制，即使是聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)行為不要求其主體以具有某種市場(chǎng)結(jié)構(gòu)作前提或結(jié)果，但是在很多國(guó)家的反壟斷法中對(duì)中小企業(yè)的某些聯(lián)合行為是予以豁免的。因此，盡管反壟斷法并不必然反對(duì)大企業(yè)，但是相對(duì)來說，大企業(yè)往往要受到更多的約束和控制。由于跨國(guó)公司在資金和技術(shù)等方面較之中國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)占有很大的優(yōu)勢(shì)，具有更大的規(guī)模和更強(qiáng)的實(shí)力，從而更容易在中國(guó)市場(chǎng)上取得支配地位，并且在事實(shí)上也存在一些明顯的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，因此中國(guó)反壟斷法出臺(tái)后可能會(huì)有不少針對(duì)外國(guó)跨國(guó)公司非法壟斷行為的調(diào)查和訴訟，這應(yīng)該屬于正常的現(xiàn)象。如果發(fā)生這樣的現(xiàn)象，那也不能說中國(guó)的反壟斷法是專門針對(duì)外國(guó)企業(yè)的，或者外國(guó)企業(yè)享受了不平等的待遇，因?yàn)槟鞘沁m用反壟斷法同樣標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果，反壟斷法只針對(duì)壟斷行為，無論其主體是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外的。

還需要說明的是，由商務(wù)部、國(guó)家工商總局等六部委在2006年修訂《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》后形成的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》第五章專門規(guī)定了“反壟斷審查”的內(nèi)容(第51—54條)。顯然，這屬于專門針對(duì)外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的反壟斷規(guī)則，似乎與反壟斷法平等適用的要求相違背，也確實(shí)有一些外國(guó)投資者這樣質(zhì)疑和抱怨。對(duì)此，需要說明兩點(diǎn)：首先，它是針對(duì)中國(guó).目前現(xiàn)實(shí)情況的迫切需要而制定的。由于中國(guó)目前尚沒有統(tǒng)一的反壟斷規(guī)則(包括并購(gòu)審查的規(guī)則)，而近些年來在外國(guó)投資者并購(gòu)中國(guó)境內(nèi)企業(yè)的過程中存在很多不規(guī)范的行為，有些嚴(yán)重限制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，急需就此進(jìn)行必要的規(guī)范。而且，就目前的反壟斷審查來看，基本上還是在原有對(duì)外資管理的基本框架下進(jìn)行的，沒有過多的額外負(fù)擔(dān)。其次，它是在中國(guó)反壟斷法尚未出臺(tái)的情況下制定的一個(gè)部門行政規(guī)章，其在中國(guó)法律體系中的效力層次比較低，在中國(guó)正式出臺(tái)《反壟斷法》以后，有關(guān)企業(yè)并購(gòu)(包括外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè))的反壟斷審查肯定要適用《反壟斷法》所確立的統(tǒng)一的法律規(guī)則。因此，這種反壟斷審查規(guī)則是暫時(shí)的、過渡性的。當(dāng)然，這種狀況也凸現(xiàn)了中國(guó)《反壟斷法》盡快出臺(tái)的必要，既便于對(duì)外國(guó)經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行必要的規(guī)范，也利于打消其在這方面的相關(guān)擔(dān)心和指責(zé)。

總之，中國(guó)反壟斷法的平等適用既是一個(gè)基本的法律原則和理念，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為反壟斷法中的具體制度和規(guī)則，更需要在具體的執(zhí)法和司法中加以落實(shí)。這也是在21世紀(jì)初衡量中國(guó)反壟斷法律制度是否先進(jìn)、是否有效的一個(gè)重要指標(biāo)。

上述就是小編對(duì)“反壟斷法的平等適用”問題進(jìn)行的解答，中國(guó)反壟斷法的平等適用既是一個(gè)基本的法律原則和理念，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為反壟斷法中的具體制度和規(guī)則，要在具體的執(zhí)法和司法中加以落實(shí)。如果讀者需要法律方面的幫助，歡迎到律霸網(wǎng)進(jìn)行法律咨詢。